Extrait de l'arrêt n° 57/2020 du 7 mai 2020 Numéro du rôle :6836 En cause : le recours en annulation de la loi du 21 juillet 2017 « relative à la protection de l'environnement et à la régulation
Extrait de l'arrêt n° 57/2020 du 7 mai 2020
Numéro du rôle :6836
En cause : le recours en annulation de la loi du 21 juillet 2017 « relative à la protection de l'environnement et à la régulation des activités menées sous juridiction belge en Antarctique », introduit par la fondation d'utilité publique « La Fondation polaire internationale ».
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
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Objet du recours et procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 26 janvier 2018 et parvenue au greffe le 29 janvier 2018, la fondation d'utilité publique « La Fondation polaire internationale », assistée et représentée par Me L. Depré, Me A. Baeyens et Me I. Eabdellatin, avocats au barreau de Bruxelles, a introduit un recours en annulation de la loi du 21 juillet 2017 « relative à la protection de l'environnement et à la régulation des activités menées sous juridiction belge en Antarctique » (publiée au Moniteur belge du 28 juillet 2017).
(...)
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En droit
(...)
Quant à la loi attaquée
B.1. La loi du 21 juillet 2017 « relative à la protection de l'environnement et à la régulation des activités menées sous juridiction belge en Antarctique » (ci-après : la loi du 21 juillet 2017) vise notamment à exécuter le Protocole au Traité sur l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement, l'Appendice et les Annexes I, II, III, IV, signés à Madrid le 4 octobre 1991, et l'Annexe V adoptée à Bonn le 18 octobre 1991 (ci-après : le Protocole).
Ce Protocole a été approuvé par le décret de la Communauté germanophone du 14 mars 1994 « portant approbation du protocole au traité sur l'Antarctique, relatif à la protection de l'environnement, appendice, annexes I, II, III, IV et V, faits à Madrid le 4 octobre 1991 », par l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 septembre 1994 « portant approbation du Protocole au Traité sur l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement, Appendice, Annexes I, II, III, IV et V, fait à Madrid le 4 octobre 1991 », par le décret de la Région wallonne du 23 mars 1995 « portant assentiment du Protocole au Traité de l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement, de ses Appendice et Annexes I, II, III, IV et V, faits à Madrid le 4 octobre 1991 », par le décret de la Communauté française du 27 mars 1995 « portant assentiment au Protocole au Traité sur l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement, à ses appendice et annexes I, II, III, IV et V, faits à Madrid le 4 octobre 1991 », par la loi du 19 mai 1995 « portant approbation du Protocole au Traité sur l'Antarctique, relatif à la protection de l'environnement, Appendice, Annexes I, II, III, IV et V, faits à Madrid le 4 octobre 1991 » et par le décret de la Communauté flamande du 22 décembre 1995 « portant approbation du Protocole au Traité de l'Antarctique concernant la protection de l'environnement, de l'appendice et des annexes I, II, III, IV et V signés à Madrid le 4 octobre 1991 ». Le Protocole complète le Traité sur l'Antarctique, signé à Washington le 1er décembre 1959, qui a été approuvé par une loi du 12 juillet 1960 (ci-après : le Traité sur l'Antarctique).
La loi du 21 juillet 2017 entend élaborer « un cadre juridique cohérent et complet pour toutes les activités soumises à autorisation/permis par le droit belge », clarifier « le statut des activités menées en Antarctique sous juridiction belge » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2276/001, p. 3) et contribuer à la protection globale de l'environnement en Antarctique et des écosystèmes dépendants et associés ainsi qu'au maintien de l'Antarctique comme réserve naturelle, consacrée à la paix et à la science (article 2, alinéa 2).
La loi du 21 juillet 2017 abroge et remplace la loi du 7 avril 2005 « portant exécution du Protocole au Traité sur l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement, de l'Appendice et des Annexes I, II, III et IV, faits à Madrid le 4 octobre 1991, et Annexe V, faite à Bonn le 7 à 18 octobre 1991 » (ci-après : la loi du 7 avril 2005). Elle reproduit certaines dispositions de la loi du 7 avril 2005, adaptées ou non (articles 1er à 14, § 1er, 16 et 26 de la loi du 21 juillet 2017). Elle introduit, en outre, de nouvelles dispositions relatives, notamment, au pouvoir de substitution du ministre en réponse à une situation critique pour l'environnement (article 14, § 2), à la responsabilité (article 15), à la surveillance, au contrôle et à l'accès à l'information (articles 17 et 18), aux infrastructures, équipements et véhicules en Antarctique (articles 19 à 22), à l'autorité judiciaire et administrative et à la constatation des infractions (articles 23 et 24) et aux sanctions administratives (article 25). Ces nouvelles dispositions visent à « combler des lacunes et oublis en vue de répondre à certaines situations ou thématiques nouvelles, en particulier les questions concernant les activités sous juridiction de la Belgique » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2276/001, p. 4).
La loi du 21 juillet 2017 est entrée en vigueur le 28 juillet 2017 (article 28, § 1er). Elle s'applique « aux infrastructures et aux véhicules existants, ou en cours de construction ou d'assemblage, au moment de son entrée en vigueur » (article 28, § 2). Par « infrastructure », il y a lieu de comprendre « toute installation, fixe ou mobile, construite ou placée sur le sol ou sur une plate-forme glaciaire, et susceptible d'accueillir des personnes ou des biens ou de servir de lieu à des activités » (article 3, 10°). La station polaire « Princess Elisabeth » est une infrastructure au sens de cette disposition (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2276/001, p. 54; DOC 54-2276/004, pp. 16-19).
Quant à la recevabilité
B.2. Le Conseil des ministres conteste l'intérêt de la partie requérante, au motif que celle-ci ne démontre pas que la loi du 21 juillet 2017 peut l'affecter directement. Il soutient, en outre, que la partie requérante n'a pas intérêt à critiquer les dispositions de la loi du 21 juillet 2017 qui figuraient déjà dans la loi du 7 avril 2005. La partie requérante n'aurait pas davantage intérêt au premier moyen, dès lors qu'elle n'a pas contesté la compétence de l'autorité fédérale lorsque celle-ci a adopté la loi du 7 avril 2005.
B.3. La Fondation polaire internationale (en anglais, The International Polar Foundation, ci-après : IPF) étaye son intérêt en faisant référence à sa qualité d'initiateur, de concepteur et d'opérateur de l'Etat belge pour la station polaire « Princess Elisabeth ».
B.4.1. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée.
B.4.2. Il ressort des travaux préparatoires que l'IPF est active en Antarctique, où elle mène des expéditions (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2276/004, pp. 19-20), et qu'elle est directement visée par les obligations de permis et d'immatriculation prévues par la loi (ibid., pp. 16 à 21). Par conséquent, la partie requérante justifie de l'intérêt requis.
B.4.3. La circonstance que certaines dispositions attaquées ont une portée analogue à celle de la loi du 7 avril 2005 n'a pas pour effet que le recours n'est pas recevable. En adoptant les dispositions attaquées, le législateur a en effet légiféré à nouveau.
La circonstance qu'en cas d'annulation, la loi du 7 avril 2005 serait à nouveau applicable n'a pas d'incidence sur l'intérêt au recours.
Le fait que la partie requérante n'ait pas introduit de recours contre cette loi n'est pas non plus de nature à lui enlever son intérêt au recours.
B.4.4. Les exceptions d'irrecevabilité sont rejetées.
Quant à l'étendue du recours
B.5.1. La Cour doit déterminer l'étendue du recours en annulation sur la base du contenu de la requête.
La Cour peut uniquement annuler des dispositions législatives explicitement attaquées contre lesquelles des moyens sont invoqués et, le cas échéant, des dispositions qui ne sont pas attaquées mais qui sont indissociablement liées aux dispositions qui doivent être annulées.
B.5.2. Il ressort de la requête que les griefs sont uniquement dirigés contre les dispositions suivantes de la loi du 21 juillet 2017 :
- les articles 3, 4°, 5, § 1er, et 26, en ce qui concerne l'obligation de permis visée à l'article 5, § 1er, de la loi du 21 juillet 2017 et les sanctions pénales assorties au non-respect des conditions de ce permis (deuxième moyen);
- l'article 23, en ce qui concerne les personnes habilitées à constater les infractions à la loi du 21 juillet 2017 (troisième moyen);
- l'article 14, § 2, alinéa 4, et les articles 15, 25 et 26, en ce qui concerne le cumul de sanctions civiles, administratives et pénales (quatrième moyen);
- les articles 6 à 8, 16 et 17, en ce qui concerne les conditions d'octroi, de retrait et de contrôle du permis visé à l'article 5, § 1er, de la loi du 21 juillet 2017 (cinquième moyen).
En outre, la partie requérante conteste la compétence de l'autorité fédérale pour adopter la loi du 21 juillet 2017 (premier moyen).
B.5.3. En conséquence, le recours en annulation n'est recevable que dans cette mesure.
Quant au fond
B.6. Les dispositions attaquées et les dispositions indissociablement liées à celles-ci énoncent :
TITRE 1er. - Dispositions générales
CHAPITRE 1er. - Dispositions introductives
[...]
Art. 2. La présente loi vise à mettre en oeuvre en droit belge les dispositions des traités internationaux auxquels est partie la Belgique et qui sont relatifs à l'Antarctique, à la protection de son environnement et à...
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