Extrait de l'arrêt n° 13/2018 du 7 février 2018 Numéro du rôle : 6544 En cause : le recours en annulation partielle du décret de la Région flamande du 1er juillet 2016 « modifiant
Extrait de l'arrêt n° 13/2018 du 7 février 2018
Numéro du rôle : 6544
En cause : le recours en annulation partielle du décret de la Région flamande du 1er juillet 2016 « modifiant la réglementation relative aux plans d'exécution spatiaux afin d'intégrer le rapport d'incidence sur l'environnement du plan (plan-MER) et d'autres évaluations d'incidences dans le processus de planification de plans d'exécution spatiaux par modification de divers décrets », introduit par l'ASBL « Aktiekomitee Red de Voorkempen » et autres.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents E. De Groot et J. Spreutels, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président E. De Groot,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
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Objet du recours et procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 22 novembre 2016 et parvenue au greffe le 23 novembre 2016, un recours en annulation partielle du décret de la Région flamande du 1er juillet 2016 « modifiant la réglementation relative aux plans d'exécution spatiaux afin d'intégrer le rapport d'incidence sur l'environnement du plan (plan-MER) et d'autres évaluations d'incidences dans le processus de planification de plans d'exécution spatiaux par modification de divers décrets » (publié au Moniteur belge du 19 août 2016, deuxième édition) a été introduit par l'ASBL « Aktiekomitee Red de Voorkempen », l'ASBL « Ademloos », l'ASBL « Straatego », A.M., J.S., G. V.L., M. V.K, A.C., H.B., L.M., D.S., D.M., J.C. et D.D., assistés et représentés par Me P. Vande Casteele, avocat au barreau d'Anvers.
(...)
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En droit
(...)
Quant aux dispositions attaquées
B.1.1. Le décret attaqué tend à intégrer le rapport d'incidence sur l'environnement existant en Région flamande dans le processus de planification de plans d'exécution spatiaux.
B.1.2. L'« évaluation des incidences sur l'environnement » est la procédure qui aboutit ou non à l'établissement et à l'approbation d'un rapport d'incidence sur l'environnement concernant une action envisagée et le cas échéant son utilisation comme instrument lors du processus décisionnel relatif à cette action (article 4.1.1, § 1er, 1°, du décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement, ci-après : le décret du 5 avril 1995). Elle vise à réserver à l'environnement et à la sécurité et la santé de l'homme une place qui est équivalente aux intérêts sociaux, économiques et autres (article 4.1.4, § 1er, du décret du 5 avril 1995). Par « action », il faut entendre « un plan, programme et/ou projet » (article 4.1.1, § 1er, 3°, du décret du 5 avril 1995).
Le décret attaqué concerne uniquement le rapport d'incidence sur l'environnement concernant un plan ou un programme. Ce rapport d'incidence (stratégique) est un document public dans lequel les conséquences attendues pour l'homme et l'environnement d'un plan ou programme envisagé et des alternatives à prendre raisonnablement en compte sont analysées et évaluées dans leur cohérence interne de manière systématique et scientifiquement étayée et qui indique de quelle façon des incidences substantielles sur l'environnement « peuvent être évitées, limitées, remédiées ou compensées » (article 4.1.1, § 1er, 7°, du décret du 5 avril 1995).
L'obligation d'élaboration d'un rapport d'incidence s'applique à tout plan ou programme qui constitue le cadre pour l'octroi d'une autorisation à un projet, ainsi qu'à tout plan ou programme pour lequel, eu égard aux incidences éventuelles sur des zones, une évaluation appropriée est requise au titre de l'article 36ter, § 3, alinéa 1er, du décret du 21 octobre 1997 concernant la conservation de la nature et le milieu naturel (article 4.2.1 du décret du 5 avril 1995).
B.1.3. L'aménagement du territoire de la Région flamande, des provinces et des communes est déterminé dans des schémas de structure d'aménagement, des plans d'exécution spatiaux et des règlements (article 1.1.3 du Code flamand de l'aménagement du territoire).
Par « schéma de structure d'aménagement », il convient d'entendre un document politique traçant le cadre de la structure spatiale voulue. Il présente une vision à long terme du développement spatial de la zone concernée. Il vise la cohérence dans la préparation, l'établissement et l'exécution des décisions ayant trait à l'aménagement du territoire (article 2.1.1, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire). Des schémas de structure d'aménagement sont établis à trois niveaux : au niveau de la Région flamande, au niveau provincial et au niveau communal (article 2.1.1, alinéa 2, du Code flamand de l'aménagement du territoire). Les schémas de structure d'aménagement sont uniquement contraignants pour les autorités ayant établi le schéma de structure et pour les pouvoirs subordonnés à ces autorités. Ils ne constituent pas une base d'évaluation des demandes de permis (article 2.1.2, § 7, du Code flamand de l'aménagement du territoire).
Les plans d'exécution spatiaux sont établis aux mêmes niveaux (article 2.2.2, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire), mais ils contiennent des prescriptions urbanistiques concrètes en matière de destination, d'aménagement et de gestion du territoire concerné, qui constituent un fondement pour l'examen des permis (article 4.3.1, § 1er, 1°, du Code flamand de l'aménagement du territoire). Pour cette raison, les plans d'exécution spatiaux sont subordonnés à l'élaboration d'un rapport d'incidence sur l'environnement.
B.1.4. Le décret attaqué intègre les évaluations d'incidences, dont le rapport d'incidence, tant en termes de procédure que sur le fond dans le processus de planification spatiale. Le processus « intégré » de planification suppose que les évaluations d'incidences se déroulent durant le processus d'établissement du plan d'exécution spatial. Les évaluations d'incidences génèrent des données sur les incidences potentielles du plan d'exécution spatial envisagé. Ces données sont traitées dans le processus de planification du plan d'exécution spatial envisagé (article 2.2.1, § 1er, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire).
Une intégration poussée du rapport d'incidence sur l'environnement dans le processus de planification « contribue à l'efficacité tant des objectifs du plan lui-même que des objectifs du rapport d'incidence rédigé à l'appui de ce plan » (Doc. parl., Parlement flamand, 2015-2016, n° 687/1, p. 5).
L'intégration tend à contribuer à « un meilleur fondement du plan d'exécution spatial, à une meilleure adéquation de l'étude de ces évaluations d'incidence, à l'éviction de rapports ou d'informations inutiles, à une plus grande efficacité des mesures proposées dans ces évaluations d'incidence et à une plus grande représentativité grâce à une participation efficace et sur mesure dans le processus de planification » (ibid., p. 17).
B.1.5. Le recours en annulation tend à l'annulation partielle du décret attaqué. La Cour limite son examen aux dispositions contre lesquelles des griefs sont effectivement invoqués.
Quant à la recevabilité
B.2.1. Le Gouvernement flamand conteste la recevabilité du recours en annulation, notamment pour tardiveté et absence de griefs ou d'exposé des griefs.
B.2.2. Pour satisfaire aux exigences de l'article 3, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, un recours en annulation doit être introduit dans le délai de six mois suivant la publication de la norme attaquée.
Lorsque, dans une législation nouvelle, le législateur reprend une disposition ancienne et s'approprie de cette manière son contenu, un recours peut être introduit contre la disposition reprise, dans les six mois de sa publication.
Toutefois, lorsque le législateur se limite à une intervention purement légistique ou linguistique ou à une coordination de dispositions existantes, il n'est pas censé légiférer à nouveau et les griefs sont irrecevables ratione temporis, en ce qu'ils sont en réalité dirigés contre les dispositions qui existaient déjà antérieurement.
B.2.3. Pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la même loi spéciale, les moyens de la requête doivent non seulement préciser, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées, mais aussi les dispositions qui violeraient ces règles, et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par les dispositions visées.
B.2.4. La Cour examine les moyens pour autant qu'ils satisfassent aux exigences précitées.
Quant au fond
B.3. Le premier moyen est pris de la violation des articles 7bis, 10, 11 et 23 de la Constitution, considérés isolément et combinés avec la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, et ses Annexes I et II, signée à Aarhus le 25 juin 1998 (ci-après : la Convention d'Aarhus), avec la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, avec la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, avec le principe de diligence, avec le principe de précaution et avec l'article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Le grief formulé par les parties requérantes porte sur le terme « notable(s) » figurant à l'article 4.2.8, § 1erbis, du décret du 5 avril 1995, tel qu'il a été inséré par l'article 4 du décret attaqué. L'emploi de ce terme serait contraire au principe d'égalité et de non-discrimination consacré par les articles 10 et 11 de la Constitution et à l'obligation de standstill qui découle de l'article 23 de la Constitution. En outre, l'emploi de ce terme porterait atteinte aux obligations qui découlent de la Convention d'Aarhus et aux...
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