15 MAI 2022. - Arrêté royal n° 2bis fixant les bases forfaitaires de taxation en matière de taxe sur la valeur ajoutée pour les cafetiers et les petits cafetiers
RAPPORT AU ROI
Sire,
Le présent arrêté royal a pour but de compléter, au moyen d'un nouvel arrêté royal numéroté 2bis, l'arrêté royal n° 2, du 19 décembre 2018, relatif au régime du forfait en matière de taxe sur la valeur ajoutée (ci-après "l'arrêté royal n° 2"), afin de répondre à une situation juridique délicate, générée par diverses actions judiciaires à l'encontre du régime des bases forfaitaires de taxation pour les cafetiers et les petits cafetiers, visé à l'article 56 du Code de la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après : "le Code").
Ces actions judiciaires devant la section contentieuse du Conseil d'Etat entraînent une insécurité juridique tant pour l'administration que pour les assujettis concernés, notamment en ce qui concerne la détermination de la base d'imposition des opérations réalisées par ces assujettis.
En tout état de cause, il convient de rappeler que la réglementation relative au régime particulier des bases forfaitaires de taxation est appelée à disparaître progressivement. Comme le prévoit l'article 10 de la loi du 27 décembre 2021 portant des dispositions diverses en matière de taxe sur la valeur ajoutée qui modifie l'article 56, §§ 6 et 7 du Code, un assujetti qui est soumis au régime normal de la taxe ou au régime de la franchise de la taxe visé à l'article 56bis du Code ne peut plus opter pour ce régime depuis le 1er janvier 2022 (article 56, § 6, alinéa 1er, du Code). Il en va de même de l'assujetti qui commence son activité économique à partir du 1er janvier 2022 (article 56, § 6, alinéa 2, nouveau, du Code). Par ailleurs, ce régime ne sera plus d'application pour l'ensemble des assujettis qui y étaient déjà soumis avant le 1er janvier 2022 à partir du 1er janvier 2028 (article 56, § 7, du Code).
Depuis près de quarante années, conformément à l'article 56, § 1er, du Code, l'administration, après consultation des groupements professionnels intéressés et par secteur d'activité, applique dans le cadre du régime de simplification visé à cet article des bases forfaitaires de taxation pour l'application de la T.V.A. (de telles bases forfaitaires de taxation existent également en matière d'impôts directs conformément à l'article 342, § 1er, alinéa 2, du Code des impôts sur les revenus 1992 - C.I.R. 92).
Ces bases forfaitaires de taxation font l'objet, chaque année, après ces consultations, d'une publication par l'administration en deux phases. Une première publication concerne les bases forfaitaires provisoires, basées sur celles de l'année qui précède. Une seconde publication concerne les bases forfaitaires de taxation définitives. En l'espèce, il apparaît que, quasi systématiquement, aucune modification n'est apportée entre les bases provisoires et les bases définitives.
Récemment, une action en annulation devant la section contentieuse du Conseil d'Etat a été entreprise par une fédération de cafetiers à l'égard de la "circulaire" administrative concernant les cafetiers (en somme, la publication par l'administration) relative au forfait applicable aux cafetiers (et petits cafetiers) pour l'année 2020. Une action similaire a d'ailleurs également été intentée par la même fédération en ce qui concerne le même forfait pour l'année 2021.
Par son arrêt n° 251.520 du 17 septembre 2021, le Conseil d'Etat, ne se prononçant pas sur le fond de cette réglementation, a dit pour droit que :
- l'article 3, § 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 (qui traite des demandes d'avis relatives à des actes réglementaires) est méconnu lorsqu'une circulaire, dont il a été établi qu'elle revêt un caractère réglementaire et qui n'invoque pas l'urgence, n'a pas été soumise à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat ;
- l'acte attaqué (la "circulaire" relative au forfait cafetiers et petits cafetiers pour l'année 2020) revêt bien une portée réglementaire. Il n'a cependant pas été soumis pour avis à la section de législation du Conseil d'Etat et ne contient, en outre, aucune justification de l'urgence qui aurait éventuellement pu dispenser la partie adverse de solliciter cet avis ;
- en conséquence, la règlementation forfaitaire en matière de T.V.A. pour les cafetiers - année 2020 (F 2020/4-24) est annulée, (...) la demande de maintien des effets de l'acte attaqué formulée par la partie adverse [n'étant en outre] pas fondée.
Face au caractère réglementaire de cette "circulaire", l'administration a soumis celle-ci, signée de la main du ministre des Finances, pour avis à la section de législation du Conseil d'Etat, conformément l'article 3, § 1er, des lois sur le Conseil d'Etat précité.
Par son avis n° 70.713/3 du 29 décembre 2021, la section de législation du Conseil d'Etat a refusé de procéder à l'analyse de cette "circulaire" aux motifs que :
- bien que le régime forfaitaire ait été publié sous forme de circulaire, il est de nature réglementaire ;
- ce mode de procéder constitue une méconnaissance de la disposition légale précitée, qui prévoit que tout acte réglementaire doit, en principe, être soumis à la section législative du Conseil d'Etat ;
- il ne peut être remédié à cette illégalité en soumettant le régime forfaitaire, toujours sous forme de circulaire, en tant que tel à l'avis de la section de législation. La section de législation n'est pas compétente pour donner un avis sur de telles circulaires, même si, comme en l'espèce, elles ont un caractère réglementaire ;
- tout d'abord, le régime forfaitaire doit être converti en un projet d'arrêté royal ou, éventuellement, en un projet d'arrêté ministériel. Cela présuppose, bien entendu, que ce projet d'arrêté dispose d'une base juridique appropriée, qui doit être mentionnée dans le préambule de cet arrêté. Ce n'est qu'ensuite que ce projet d'arrêté peut - et doit - être soumis à la section de la législation pour avis.
Soucieux de répondre à ces critiques du Conseil d'Etat, le ministre des Finances a souhaité inscrire cette réglementation concernant les bases forfaitaires de taxation dans le chef des cafetiers et petits cafetiers dans un arrêté ministériel, sur la base de l'article 9 de l'arrêté royal n° 2 qui aurait été concomitamment modifié en vue de permettre l'adoption d'un tel arrêté ministériel.
Ces deux projets (projet d'arrêté royal modifiant l'arrêté royal n° 2, du 19 décembre 2018, relatif au régime du forfait en matière de taxe sur la valeur ajoutée et projet d'arrêté ministériel fixant les bases forfaitaires de taxation en matière de taxe sur la valeur ajoutée pour les cafetiers et les petits cafetiers) ont respectivement fait l'objet des avis nos 71.268/3 et 71.271/3 de la section de législation du Conseil d'Etat, rendus tous deux en date du 25 avril 2022.
Dans le cadre de ces deux avis, le Conseil d'Etat estime que "le règlement des « modalités pratiques d'application » de l'arrêté royal n° 2 du 19 décembre 2018 en ce qui concerne la détermination des bases forfaitaires de taxation ne peut pas être considéré comme une mesure accessoire ou de détail. Comme il ressort du projet d'arrêté ministériel `fixant les bases forfaitaires de taxation en matière de taxe sur la valeur ajoutée pour les cafetiers et les petits cafetiers', sur lequel l'avis du Conseil d'Etat a également été demandé (demande d'avis n° 71.271/3), le ministre se voit ainsi attribuer le pouvoir de déterminer à qui le régime est applicable et quelle est la base imposable pour le régime de taxation forfaitaire. Or, une telle matière doit être réglée dans un arrêté royal". Le Conseil d'Etat conclut que "la délégation au ministre visant à définir les modalités pratiques d'application de l'arrêté royal n° 2 du 19 décembre 2018 en ce qui concerne la détermination des bases forfaitaires de taxation ne peut pas se concrétiser et que le régime prévu par le projet d'arrêté ministériel précité qui pourvoit à son exécution doit être remanié en projet d'arrêté royal".
Conformément à ces avis du Conseil d'Etat et à sa jurisprudence dans le cadre de la présente problématique, les modalités de détermination des bases forfaitaires de taxation pour les cafetiers et petits cafetiers font l'objet du présent arrêté royal. Cet arrêté royal tient compte, en ce qui concerne le texte, des remarques très limitées formulées par la section de législation du Conseil d'Etat dans son avis n° 71.271/3 relatif au contenu du texte du projet d'arrêté ministériel fixant les bases forfaitaires de taxation en matière de taxe sur la valeur ajoutée pour les cafetiers et les petits cafetiers.
Le régime visé dans le présent arrêté royal est, à l'exception de quelques modifications mineures visant à mettre le texte en conformité avec l'avis du Conseil d'Etat précité, totalement identique au texte de l'arrêté ministériel précité qui a fait l'objet de l'avis de l'Inspection des Finances du 11 mars 2022, de l'accord de la Secrétaire d'Etat au Budget du 23 mars 2022 et de l'avis du Conseil d'Etat précité. Pour cette raison, le préambule de cette décision se réfère exclusivement aux avis en question et aucun nouvel avis ou accord n'a été demandé.
Le présent arrêté consistant en la transcription dans un arrêté royal de la circulaire administrative relative au forfait pour les cafetiers et petits cafetiers pour l'année 2020 (circulaire F 2020/4-24), laquelle est appliquée de la même manière pour les années suivantes (2021 et 2022), les commentaires qui suivent se limiteront à expliquer les principes importants de ce régime. Il est renvoyé pour le surplus vers cette circulaire, publiée sur Fisconetplus. Les chiffres qui servent de base au calcul des différents éléments de la base d'imposition des opérations réalisées par les cafetiers et petits cafetiers découlent des consultations entreprises entre l'administration et les secteurs concernés conformément à l'article 56, § 1er, alinéa 1er, phrase liminaire, du Code. Ils n'ont jamais fait l'objet de contestations particulières quant à leur pertinence, à l'exception des recours précités, introduits par une fédération qui, pour les...
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