13 NOVEMBRE 2022. - Arrêté royal portant exécution de certaines dispositions de l'arrêté royal n° 530 du 31 mars 1987 modifiant la législation sur les accidents du travail
RAPPORT AU ROI
Sire,
L'arrêté royal que j'ai l'honneur de soumettre à la signature de votre Majesté a pour objet de régler l'exécution de certaines dispositions de l'arrêté royal n° 530 du 31 mars 1987 modifiant la législation sur les accidents du travail.
Le Conseil d'Etat a émis le 18 juillet 2022 l'avis n° 71.716/1, en application de l'article 84, § 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973. Le texte a été adapté en tenant compte des remarques du Conseil d'Etat. Les remarques dont il n'a pas été tenu compte sont développées dans ce rapport.
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Introduction
Cette mesure est prise suite à l'arrêt de la Cour du travail de Bruxelles du 15 novembre 2021 qui a estimé que le non-respect de l'obligation de consultation du Conseil d'Etat sans que l'urgence ne soit suffisamment motivée entraîne l'illégalité de l'arrêté royal du 10 décembre 1987 portant exécution de certaines dispositions de l'arrêté royal n° 530 du 31 mars 1987 modifiant la législation sur les accidents du travail. Il s'agit d'une irrégularité de pure forme.
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Insécurité juridique
Cette situation pouvant entraîner une insécurité juridique quant à l'application générale de l'arrêté royal du 10 décembre 1987, les dispositions réglementaires qui suivent permettent de rétablir la sécurité juridique indispensable à la correcte application de la réglementation qui a été promulguée en 1987. Cette insécurité est d'autant plus grande que l'arrêt de la Cour du travail de Bruxelles du 15 novembre 2021 ne vaut qu'entre parties.
L'éventualité d'un constat, dans une décision juridictionnelle qui ne vaut qu'entre parties, de la violation d'une formalité substantielle lors de l'adoption d'un arrêté royal n'a pas pour effet que l'auteur de la réglementation soit dans l'impossibilité de remédier à l'insécurité juridique née de cette éventualité.
L'objectif est de reprendre dans le présent arrêté et dans les mêmes termes les dispositions telles qu'elles sont appliquées depuis 1987 par l'arrêté royal du 10 décembre 1987 susmentionné. Il est conféré aux dispositions de cet arrêté un effet rétroactif à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 10 décembre 1987, à savoir le 1er janvier 1988.
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L'effet rétroactif du projet
Conformément au principe général de droit concernant l'interdiction de rétroactivité, celle-ci est néanmoins justifiée lorsqu'elle est indispensable pour réaliser un objectif d'intérêt général, comme par exemple le bon fonctionnement et la continuité du service public.
Dans son avis n° 71.716/1 concernant le présent arrêté, le Conseil d'Etat précise au point 4 qu'" il ressort tant de la légisprudence que de la jurisprudence du Conseil d'Etat que l'attribution d'un effet rétroactif aux arrêtés ne peut être réputée admissible que sous certaines conditions. L'attribution d'un effet rétroactif aux arrêtés n'est admissible que dans les cas où la rétroactivité repose sur une base légale, où elle concerne une règle qui confère des avantages dans le respect du principe de l'égalité, ou dans la mesure où elle s'impose pour assurer la continuité ou le bon fonctionnement de l'administration, et ne porte pas atteinte, en principe, à des situations acquises. La rétroactivité des dispositions en projet n'est admissible que si elle peut s'inscrire dans l'une des hypothèses énumérées. ".
Il mentionne également que " la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat a estimé d'une manière analogue que la rétroactivité est admissible en cas d'absolue nécessité en vue du bon fonctionnement de l'administration ou de la régularisation d'une situation de fait ou de droit, et pour autant qu'elle respecte les exigences de la sécurité juridique et n'affecte pas des droits acquis. ".
Le Conseil d'Etat termine son analyse en énonçant ce qui suit : " Bien que l'intention soit manifestement de reproduire en l'état, dans l'arrêté en projet, les dispositions telles qu'elles sont appliquées depuis 1987 par l'arrêté royal susmentionné du 10 décembre 1987, on peut se demander à cet égard si des situations acquises ne sont pas affectées consécutivement à la rétroactivité de l'arrêté royal en projet. Ce problème ne peut être évité que si les dispositions en projet ne contiennent effectivement aucune disposition nouvelle qui s'écarterait de celles qui figuraient dans l'arrêté royal précité et qui pourrait ainsi porter atteinte à des droits acquis.
Il appartiendra à l'auteur du projet d'y veiller et par conséquent de vérifier si le régime en projet s'inscrit bel et bien dans toutes ses composantes dans l'un des cas précités où la rétroactivité est admissible. En effet, le Conseil d'Etat, section de législation, ne dispose pas de l'ensemble des éléments requis pour porter une appréciation, de sorte qu'il convient de formuler une réserve sur ce point. ".
En ce qui concerne ces différentes remarques, nous pouvons répondre ce qui suit.
L'atteinte qui est ici faite au principe de la sécurité juridique du fait que l'on confère un effet rétroactif est proportionnée par rapport à l'objectif d'intérêt général visé par le présent arrêté royal.
En effet, il s'agit tout d'abord de maintenir un système instauré depuis 1987. Les articles qui ont un effet rétroactif ne font pas naître d'insécurité juridique puisqu'ils ne contiennent aucune disposition nouvelle qui s'écarterait de celles qui figuraient dans l'arrêté royal précité, de telle sorte qu'ils ne font que consolider des dispositions dont les destinataires connaissent la portée.
Les articles établis par ce texte concernent des principes fondamentaux liés au fonctionnement du secteur des accidents du travail, et il faut éviter que, dès lors que ces articles sont au centre d'une procédure judiciaire, le soulèvement de la question de l'illégalité suffise à en écarter l'application.
Il s'agit notamment de dispositions concernant : l'affiliation d'office, le régime des marins et des armateurs, les prothèses, certaines obligations concernant les assurances, des cotisations, de l'assistance sociale, le calcul de certains montants,...
De plus, il faut prendre en considération les conséquences budgétaires importantes qui pourraient découler de façon imprévue pour la Gestion globale suite à cet arrêt de la Cour du travail de Bruxelles et de l'irrégularité de pure forme qu'il relève.
On veut par cette mesure également éviter la désorganisation administrative qui serait la conséquence inévitable d'un retour à la situation antérieure à 1987 pour l'Agence fédérale des risques professionnels, et les entreprises d'assurances concernées.
Il y a donc bien un intérêt général exceptionnel qui justifie cette rétroactivité, à savoir éviter l'insécurité juridique et les problèmes budgétaires et organisationnels qu'impliquerait la remise en cause des principes édictés par l'arrêté royal du 10 décembre 1987.
En conclusion, l'arrêté royal reprenant les dispositions modifiées par l'arrêté royal du 10 décembre 1987, les situations passées ne seront pas impactées par le présent arrêté. De plus, l'arrêté royal étant nécessaire au bon fonctionnement de l'administration, la rétroactivité est donc entièrement admissible.
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Méthodologie utilisée
Ainsi, cet arrêté royal reproduit les modifications introduites par l'arrêté royal du 10 décembre 1987 tel que paru au Moniteur belge du 30 décembre 1987. Le contenu même des dispositions n'a pas été modifié mais est mis en conformité avec la technique légistique actuelle.
Les dispositions concernant l'arrêté royal du 13 janvier 1983 portant exécution de l'article 42bis de la loi du 10 avril 1971 sur les accidents du travail, qui constituent la section IV de l'arrêté royal du 10 décembre 1987 n'ont cependant pas été reprises ici. En effet, elles ont déjà été reprises par les articles 317 à 321 de la loi du 20 juillet 2006 portant des dispositions diverses.
L'arrêté royal du 10 décembre 1987 est par ailleurs retiré et le présent arrêté royal s'y substitue.
Un article est ajouté dans les dispositions finales pour indiquer qu'il faut faire référence au présent arrêté à chaque fois que l'arrêté royal du 10 décembre 1987 est mentionné dans les différentes réglementations.
Un article supplémentaire est également inséré dans les dispositions finales. Il permet de confirmer que les modifications apportées par les textes légaux et réglementaires aux mêmes dispositions que celles modifiées par l'arrêté royal du 10 décembre 1987 précité s'appliquent au présent arrêté. Les textes légaux et réglementaires sont énumérés dans cet article.
Par exemple, l'article 31 de l'arrêté royal du 21 décembre 1971 portant exécution de certaines dispositions de la loi du 10 avril 1971 sur les accidents du travail a été modifié par l'arrêté royal du 10 décembre 1987 précité, mais après également modifié par un arrêté royal du 27 septembre 2015. La présente disposition prévoit donc que la modification apportée par l'arrêté royal du 27 septembre 2015 continue à s'appliquer pour l'exécution de l'article 31 de l'arrêté royal du 21 décembre 1971 précité. Cet arrêté royal du 27 septembre 2015 est donc mentionné dans la liste précitée.
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Réponses à l'avis du Conseil d'Etat
Outre les réponses sur la rétroactivité exposées précédemment nous pouvons ajouter ce qui suit concernant les autres remarques.
Les bases légales ont été adaptées afin d'intégrer les remarques formulées par le Conseil d'Etat.
Selon le Conseil d'Etat, " l'arrêté royal du 10 décembre 1987 contient essentiellement des dispositions modifiant d'autres arrêtés royaux. Dès qu'elle est entrée en vigueur, une disposition modificative a d'emblée épuisé ses effets. L'abroger ensuite n'a donc plus d'effet sur la disposition modifiée. ".
Sur ce point, nous pouvons répondre que l'arrêté royal du 10 décembre 1987 n'est pas abrogé mais bien retiré. Le retrait consiste à considérer que l'arrêté royal n'a jamais existé dans l'ordre juridique. Il est donc possible de retirer un arrêté royal modificatif.
Le Conseil d'Etat mentionne au point 6 qu'" un certain nombre de...
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