Vonnis/arrest, Raad van State, 2025-07-10

RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIIe KAMER
nr. 263.925 van 10 juli 2025
in de zaak A. 240.878/XII-9699
In zake : 1. de VZW ASSOCIATION DE STÉRILISATION
FRANCOPHONE (ASTER)
2. de VZW ASSOCIATION BELGE DES PRATICIENS DE
L’ART INFIRMIER (ACN)
3. de VZW FÉDÉRATION NATIONALE NEUTRE DES
INFIRMIERS(ÈRES) DE BELGIQUE (FNIB)
4. de VZW ASSOCIATION DES INFIRMIERS SPÉCIALISÉS
EN PÉDIATRIE ET NÉONATALOGIE (AISPN)
5. de VZW DEUTSCHSPRACHIGE
KRANKENPFLEGEVEREINIGUNG IN BELGIEN
(KPVDB)
6. de VZW ASSOCIATION BELGE DES PRATICIENS DE
L’ART INFIRMIER EXERCANT AUPRES DES
PERSONNES AGEES
7. de VZW ASSOCIATION PROFESSIONNELLE
FRANCOPHONE DES INFIRMIERS SPÉCIALISÉS EN
SANTÉ
8. de VZW SOCIÉTÉ DES INFIRMIÈRES DE SOINS
INTENSIFS (SIZ)
9. de VZW LES TABLIERS BLANCS
10. de VZW FEDERATION DES INFIRMIERES
INDEPENDANTES DE BELGIQUE (FIIB)
11. de VZW ASSOCIATION FRANCOPHONE DES
INFIRMIÈRES EN STOMATHÉRAPIE CICATRISATION
ET PLAIES.BE
12. de VZW ASSOCIATION FRANCOPHONE DES
INFIRMIERS DE SALLE D’OPERATION (AFISO)
13. G.M.
14. S.V.
bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Ann Dierickx en Charlotte Plottier kantoor houdend te 3000 Leuven Mechelsestraat 107-109
bij wie woonplaats wordt gekozen
XII-9699-1/76
tegen :
de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Patrick De Maeyer en Daisy Daniels kantoor houdend te 1160 Brussel Tedescolaan 7
bij wie woonplaats wordt gekozen
--------------------------------------------------------------------------------------------------
I. Voorwerp van het beroep
1. Het beroep, ingesteld op 29 december 2023, strekt tot de nietigverklaring van het koninklijk besluit van 20 september 2023 ‘bepalende de lijst van de verpleegkundige technische verstrekkingen betreffende de basisverpleegkundige, alsmede hun uitoefeningsvoorwaarden’.
II. Verloop van de rechtspleging
2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partijen hebben een verzoek tot voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 19 juni 2025.
Kamervoorzitter Chantal Bamps heeft verslag uitgebracht.
XII-9699-2/76
Advocaat Charlotte Plottier De Foer, die loco advocaat Ann Dierickx verschijnt voor de verzoekende partijen en advocaat Daisy Daniels, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1. De gezondheidsberoepen worden gereglementeerd door de gecoördineerde wet van 10 mei 2015 ‘betreffende de uitoefening van de gezondheidszorgberoepen’ (hierna: wet van 10 mei 2015). Het vierde hoofdstuk van de wet van 10 mei 2015 regelt het beroep van verpleegkundige.
Artikel 46 van de wet van 10 mei 2015 bepaalde aanvankelijk:
“Art. 46.§ 1. Onder uitoefening van de verpleegkunde wordt verstaan het vervullen van de volgende activiteiten 1°a) het observeren, het herkennen en het vastleggen van de gezondheidsstatus zowel op psychisch, fysiek als sociaal vlak;
b) het omschrijven van verpleegproblemen;
c) het bijdragen aan de medische diagnose door de arts en aan het uitvoeren van de voorgeschreven behandeling;
d) het informeren en adviseren van de patiënt en zijn familie;
e) het voortdurend bijstaan, uitvoeren en helpen uitvoeren van handelingen, waardoor de verpleegkundige het behoud, de verbetering en het herstel van de gezondheid van gezonde en zieke personen en groepen beoogt;
f) het verlenen van stervensbegeleiding en begeleiding bij de verwerking van het rouwproces;
g) het zelfstandig kunnen treffen van urgente levensreddende maatregelen en het kunnen handelen in crisis- en rampensituaties;
h) het analyseren van de kwaliteit van de zorg met als doelstelling de eigen beroepsuitoefening als verpleegkundige te verbeteren.
2° de technisch-verpleegkundige verstrekkingen waarvoor geen medisch voorschrift nodig is, alsook deze waarvoor wel een medisch voorschrift nodig is.
XII-9699-3/76
Die verstrekkingen kunnen verband houden met de diagnosestelling door de arts of door de tandarts, de uitvoering van een door de arts of door de tandarts voorgeschreven behandeling of met het nemen van maatregelen inzake preventieve geneeskunde;
3° de handelingen die door een arts of door de tandarts kunnen worden toevertrouwd overeenkomstig artikel 23, § 1, tweede en derde lid.
§ 2. De verpleegkundige verstrekkingen bedoeld in paragraaf 1, 1°, 2°, en 3°, worden opgetekend in een verpleegkundig dossier.
§ 3. De Koning kan overeenkomstig de bepalingen van artikel 141, de lijst vaststellen van de in paragraaf 1 bedoelde verstrekkingen, alsook de regelen voor de uitvoering ervan en de desbetreffende bekwaamheidsvereisten.”
3.2. Het koninklijk besluit van 18 juni 1990 ‘houdende vaststelling van de lijst van de technische verpleegkundige verstrekkingen en de lijst van de handelingen die door een arts of een tandarts aan beoefenaars van de verpleegkunde kunnen worden toevertrouwd, alsmede de wijze van uitvoering van die verstrekkingen en handelingen en de kwalificatievereisten waaraan de beoefenaars van de verpleegkunde moeten voldoen’ geeft uitvoering aan artikel 46
van de wet van 10 mei 2015.
Bij dit koninklijk besluit zijn bijlagen gevoegd waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de technisch-verpleegkundige verstrekkingen die de verpleegkundige zonder (B1) en met (B2) medisch voorschrift mogen verrichten. Daarnaast geeft het koninklijk besluit van 18 juni 1990 aan welke handelingen door een arts of een tandarts aan beoefenaars van de verpleegkunde kunnen worden toevertrouwd (C).
De handelingen die een verpleegkundige kan uitvoeren, kunnen aldus worden opgedeeld in drie verschillende categorieën:
1. de zogenaamde “A-handelingen” die een verpleegkundige volledige autonoom mag uitvoeren zoals bepaald in artikel 46, §1, 1° van de wet 10 mei 2015;
2. de technisch-verpleegkundige “B handelingen” waarvoor geen medisch voorschrift nodig is (B1), alsook deze waarvoor wel een medisch voorschrift nodig is (B2), zoals bepaald in artikel 46, §1, 2° van de wet van 10 mei 2015;
3. de “C handelingen” die door een arts of door de tandarts kunnen worden toevertrouwd.
XII-9699-4/76
3.3. Om toegang te krijgen tot het beroep van verpleegkundige in de zin van hoofdstuk 4 van de wet van 10 mei 2015 moet een opleiding worden gevolgd.
In de Vlaamse gemeenschap bestond er in het verleden een onderscheid tussen twee verschillende opleidingen:
1. HBO5-opleiding van 3 jaar die door de scholen voor secundaire onderwijs werd georganiseerd;
2. bacheloropleiding van 4 jaar die door de hogescholen werd georganiseerd.
Ook in de Franstalige en de Duitstalige gemeenschappen bestonden er twee opleidingen:
1. brevet d’infirmier(ière) hospitalier(ière) van 3,5 jaar die door het beroepsonderwijs werd georganiseerd;
2. bachelier d’infirmier(ière) responsable en soins généraux van 4 jaar die door de hogescholen werd georganiseerd.
3.4. Op Europees niveau worden de opleidingsvereisten voor het beroep van verpleegkundige vastgelegd door de Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 ‘betreffende de erkenning van beroepskwalificaties.’
3.5. Om de toegang tot het beroep van verpleegkundige en de uitoefening van de verpleegkunde in overeenstemming te brengen met de Europese regelgeving werd in het federaal regeerakkoord van 30 september 2020 het behoud van de opleiding van beoefenaars van de verpleegkunde in het hoger beroepsonderwijs van niveau 5 voorzien, maar dan wel met een volwaardig eigen profiel dat verschilt van de verpleegkundige verantwoordelijk voor de algemene zorg.
3.6. De wet van 28 juni 2023 ‘tot wijziging van de wet betreffende de uitoefening van de gezondheidszorgberoepen, gecoördineerd op 10 mei 2015, teneinde de huidige titel van verpleegkundige aan Richtlijn 2005/36/EG te verduidelijken en de basisverpleegkundige en de klinisch verpleegkundig
XII-9699-5/76
onderzoeker hierin op te nemen’ (hierna: wet van 28 juni 2023) creëert een nieuwe beroepstitel van “basisverpleegkundige” in de gecoördineerde wet van 10 mei 2015.
De voorbereidende werken bevatten de volgende algemene toelichting:
“Dit ontwerp van wetswijzigingen vloeit voort uit de werkzaamheden van een taskforce ‘Zorg & Gezondheid”’die werd opgericht naar aanleiding van het federaal regeerakkoord dat op 30 september 2020 werd gesloten.
Dit regeerakkoord voorziet in het behoud van een opleiding van beoefenaars van de verpleegkunde in het hoger beroepsonderwijs van niveau 5, maar met een volwaardig eigen profiel dat verschilt van dat van de verpleegkundige verantwoordelijk voor algemene zorg. Het doel is enerzijds ervoor te zorgen dat de zorgtaken worden toegewezen aan zorgverleners die ze op de meest doelmatige en kwaliteitsvolle manier kunnen uitoefenen, en anderzijds dat zij-instromers vlot de stap moeten kunnen zetten naar een beroep in de verpleegkundig, en hierdoor de aantrekkelijkheid van de sector te vergroten (blz. 19 van het akkoord).
Een taskforce betreffende het verpleegkundig beroep werd bijgevolg in september 2021 op interfederaal initiatief opgestart en werd door de verschillende ministers bevoegd voor gezondheid en onderwijs ondersteund.
Deze taskforce heeft verschillende actoren samengebracht vanuit zowel de verpleegkundige sector als het onderwijsveld en dit, zowel aan Nederlandstalige, Franstalige en Duitstalige zijde. Ze werd vervolgens opgedeeld in twee werkgroepen: een werkgroep basisopleiding en een werkgroep specialisatie.
Ze had als doel om de...