Vonnis/arrest, Raad van State, 2024-03-27

RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK IXe KAMER nr. 259.279 van 27 maart 2024 in de zaak A. 225.630/IX-9327 In zake : XXXX bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Alexander De Becker kantoor houdend te 9051 Gent Drie Koningenstraat 3 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen de VLAAMSE GEMEENSCHAP bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Steve Ronse en Deborah Smets kantoor houdend te 8500 Kortrijk Beneluxpark 27B bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep 1. Het beroep, ingesteld op 5 juli 2018, strekt tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse minister van Omgeving, Natuur en Landbouw van 8 mei 2018, waarbij aan XXXX de tuchtstraf van de terugzetting in de graad van adjunct van de directeur (rang A1) in salarisschaal A112 definitief wordt opgelegd II. Verloop van de rechtspleging 2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend Eerste auditeur-afdelingshoofd Werner Weymeersch heeft een verslag opgesteld ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.279 IX-9327-1/82 De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 4 december 2023. Staatsraad Jurgen Neuts heeft verslag uitgebracht. Advocaat Mattijs Vanmarcke, die loco advocaat Alexander De Becker verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Deborah Smets, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Eerste auditeur-afdelingshoofd Werner Weymeersch heeft een andersluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. III. Feiten 3.1. Verzoekster is hoofd van de personeelsdienst, aanvankelijk van het departement Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE) en vervolgens, door inkanteling en naamsverandering, van het departement Omgeving van de Vlaamse overheid. Tot 31 oktober 2016 oefent zij haar taken uit in de graad van adviseur (rang A2). Vanaf 1 november 2016 – en tot de negatieve evaluatie van haar proeftijd op 25 januari 2018 – bekleedt verzoekster de graad van senior advisor (rang A2E). Zij is tevens integriteitsambtenaar. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.279 IX-9327-2/82 3.2. Wat die negatieve evaluatie van de proeftijd betreft, vindt op 16 november 2017 een eindevaluatiegesprek plaats met verzoekster. In de “[g]lobale evaluatie” worden de volgende opmerkingen opgenomen: “[h]et onmogelijk maken van een evaluatie door het ontbreken van een planningsdocument”, “[n]alaten op te treden na kennisname van onregelmatigheden in bevorderingsprocedures” en “[n]iet constructief meewerken met het onderzoek van Audit Vlaanderen”. Na beroep van verzoekster beslist secretaris-generaal PC van het departement Omgeving op 25 januari 2018 “tot […] negatieve eindevaluatie van de proeftijd van [verzoekster] in de graad van senior advisor, rang A2E, en waarbij [verzoekster] een benoeming beoogde tot HR Business Partner, zodat [verzoekster] in dezelfde rang en graad wordt teruggeplaatst als op het moment vóór de aanvang van de proeftijd per 1 november 2016, zijnde in de graad van adviseur, rang A2”. Die beslissing wordt door de Raad van State vernietigd bij arrest nr. 253.284 van 21 maart 2022, samengevat, op grond van de vaststelling dat de afwezigheid van een door de lijnmanager bij de aanvang van de proeftijd bepaald programma van de proeftijd met bijbehorende evaluatiecriteria, overeenkomstig artikel III 16, § 1, van het Vlaams personeelsstatuut, niet tot een rechtsgeldige evaluatie van de proeftijd kon leiden. 3.3. Op 29 januari 2018 formuleert de secretaris-generaal van het departement Omgeving ten laste van verzoekster een voorstel tot tuchtstraf. Als tenlasteleggingen worden vermeld: 1) ongeoorloofde bevorderingen buiten het personeelsplan; 2) systematische tekortkomingen in selectiedossiers, waarbij als “niet-limitatieve” toelichting volgt: “[h]et niet- authentieke karakter van documenten van selectiedossiers” en “[h]et systematisch ontbreken van een verbetersleutel (i.e. modelantwoord)”; 3) voorkeur voor bepaalde kandidaten; 4) niet melden van onregelmatigheden; 5) geen objectieve selectie met betrekking tot de eigen bevordering; 6) ontvreemding van het eigen planningsdocument uit ‘Vlimpers’; 7) gebrek aan bereidwillige medewerking aan ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.279 IX-9327-3/82 het onderzoek van Audit Vlaanderen; 8) systematiek van onregelmatigheden in het personeelsbeleid. In het voorstel wordt verwezen naar een forensisch auditrapport van Audit Vlaanderen van 18 september 2017 (hierna ook: het auditrapport). De secretaris-generaal vat samen: “Uit het auditrapport blijkt dat [verzoekster] als hoofd van de personeelsdienst rechtstreeks heeft meegewerkt aan het bevoordelen van bepaalde kandidaten in de bevorderingsprocedures, minstens heeft zij de competitievervalsing in de bevorderingsprocedures oogluikend toegestaan.” Er wordt voorgesteld om aan verzoekster de tuchtstraf van de terugzetting in graad op te leggen naar de graad van adjunct van de directeur (rang A1). Verzoekster dient een verweerschrift in. 3.4. Verzoekster gehoord, beslist het managementcomité van het beleidsdomein Omgeving op 12 maart 2018 om haar de tuchtstraf van de terugzetting in graad naar de graad van adjunct van de directeur op te leggen. Het managementcomité acht de ten laste gelegde feiten bewezen, met uitzondering van het feit ‘geen objectieve selectie met betrekking tot de eigen bevordering’. Verzoekster stelt tegen deze tuchtbeslissing bezwaar in bij de raad van beroep. 3.5. Op 24 april 2018 adviseert de raad van beroep – “met vijf stemmen tegen twee” – dat verzoekster “niet in aanmerking komt voor de tuchtstraf ‘terugzetting in graad’”. Wat de beoordeling van de tuchtfeiten betreft, valt de raad van beroep de bij hem bestreden beslissing bij. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.279 IX-9327-4/82 Met betrekking tot de straftoemeting meent “de meerderheid van de raad” dat de opgelegde tuchtsanctie “niet in verhouding [staat] tot de ernst van de weerhouden feiten en de eraan gekoppelde inbreuken op de deontologische code”. Daaraan wordt toegevoegd: “Bij de beoordeling werd rekening gehouden met de goede staat van dienst van de verzoekster maar dit sluit geenszins de wetmatigheid van de opgelegde tuchtsanctie uit gezien de vertrouwensfunctie als hoofd van de personeelsdienst en als integriteitsambtenaar.” 3.6. Op 8 mei 2018 beslist de Vlaamse minister van Omgeving, Natuur en Landbouw om aan verzoekster definitief de tuchtstraf ‘terugzetting in graad’ in de graad van adjunct van de directeur op te leggen. Dit is de bestreden beslissing. Ze is als volgt gemotiveerd: “Overwegende dat [verzoekster], hoofd van de personeelsdienst van het voormalige departement Leefmilieu, Natuur en Energie en integriteitsverantwoordelijke, bij beslissing van het managementcomité van het beleidsdomein Omgeving van 12 maart 2018, de tuchtstraf terugzetting in graad naar graad van adjunct van de directeur werd opgelegd, op voorstel van de secretaris-generaal van het departement Omgeving; Overwegende dat Audit Vlaanderen in een forensisch auditrapport van 18 september 2017 heeft vastgesteld dat er zich talrijke onregelmatigheden hebben voorgedaan in de bevorderingsronde 2016 met betrekking tot de twaalf bevorderingsbetrekkingen van het voormalige departement Leefmilieu, Natuur en Energie en dat [verzoekster] als hoofd van de personeelsdienst rechtstreeks betrokken is geweest bij het bevoordelen van bepaalde kandidaten in de bevorderingsprocedures, minstens heeft zij de competitievervalsing in de bevorderingsprocedures oogluikend toegestaan; Overwegende dat Audit Vlaanderen een reëel probleem heeft vastgesteld; Overwegende dat diverse redenen aan de grondslag liggen van voorliggende tuchtsanctie; dat hiervoor in essentie kan verwezen worden naar het auditrapport, het voorstel van de tuchtstraf, de uitspraak in eerste aanleg door het managementcomité van het beleidsdomein Omgeving en het advies van de raad van beroep; Overwegende dat [verzoekster], samengevat, nagelaten heeft om diverse onregelmatigheden en onwettigheden in de bevorderingsprocedure 2016 tegen te houden of minstens te melden, op eigen initiatief haar planningsdocument voor haar proeftijd heeft laten annuleren en niet onmiddellijk spontaan heeft meegewerkt aan het onderzoek van Audit Vlaanderen maar pas op het ogenblik dat zij geconfronteerd werd met concrete bewijsstukken; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.279 IX-9327-5/82 Overwegende dat [verzoekster] op 28 maart 2018 beroep heeft ingediend bij de raad van beroep voor de diensten van de Vlaamse overheid tegen de beslissing van het managementcomité van het beleidsdomein Omgeving van 12 maart 2018; Overwegende dat de raad van beroep, eerste kamer, advies heeft uitgebracht op 24 april 2018, en met vijf stemmen tegen twee adviseert dat het beroep gegrond is en dat [verzoekster] in aanmerking komt voor een tuchtsanctie, maar dat de proportionaliteit in vraag wordt gesteld; Overwegende dat de raad van beroep tijdens de zitting [verzoekster] en haar advocaat heeft gehoord, en in het advies uitgebreid heeft gerepliceerd op de grieven die werden ontwikkeld in de beroepsakte, en de motieven van de bestreden beslissing heeft bijgetreden en integraal hernomen als motivering, met uitzondering van het aspect van de straftoemeting; Overwegende dat dit advies van de raad van beroep met uitzondering van het aspect van de proportionaliteit volledig kan worden bijgetreden; Overwegende dat de motieven voor het voorstel van tuchtstraf en voor de uitspraak in eerste aanleg door het managementcomité van het beleidsdomein Omgeving volkomen gerechtvaardigd zijn, zoals blijkt uit het advies van de raad van beroep,...