Jugement/arrêt, Cour constitutionnelle (Cour d'Arbitrage), 2021-07-15

Numéro du rôle : 7261
Arrêt n° 107/2021
du 15 juillet 2021
En cause : le recours en annulation de la loi du 23 mars 2019 « concernant l’organisation des services pénitentiaires et le statut du personnel pénitentiaire », introduit par Michel Jacobs.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents F. Daoût et L. Lavrysen, des juges P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache et T. Detienne, et, conformément à l’article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, de la juge émérite T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût,
après en avoir délibéré, rend l’arrêt suivant :
2
I. Objet du recours et procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 10 octobre 2019 et parvenue au greffe le 11 octobre 2019, Michel Jacobs a introduit un recours en annulation de la loi du 23 mars 2019 « concernant l’organisation des services pénitentiaires et le statut du personnel pénitentiaire » (publiée au Moniteur belge du 11 avril 2019).
Le Conseil des ministres, assisté et représenté par Me S. Depré, Me E. de Lophem, Me M. Chomé et Me C. Nennen, avocats au barreau de Bruxelles, a introduit un mémoire, la partie requérante a introduit un mémoire en réponse et le Conseil des ministres a également introduit un mémoire en réplique.
Par ordonnance du 31 mars 2021, la Cour, après avoir entendu les juges-rapporteurs T. Giet et R. Leysen, a décidé que l’affaire était en état, qu’aucune audience ne serait tenue, à moins qu’une partie n’ait demandé, dans le délai de sept jours suivant la réception de la notification de cette ordonnance, à être entendue, et qu’en l’absence d’une telle demande, les débats seraient clos le 21 avril 2021 et l’affaire mise en délibéré.
À la suite de la demande de la partie requérante à être entendue, la Cour, par ordonnance du 21 avril 2021, a fixé l’audience au 19 mai 2021.
À l’audience publique du 19 mai 2021 :
- ont comparu :
. Me M. Wilmet, avocat au barreau de Bruxelles, pour la partie requérante;
. Me M. Chomé, qui comparaissait également loco Me S. Depré et Me E. de Lophem, pour le Conseil des ministres;
- les juges-rapporteurs T. Giet et R. Leysen ont fait rapport;
- les avocats précités ont été entendus;
- l’affaire a été mise en délibéré.
Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle relatives à la procédure et à l’emploi des langues ont été appliquées.
II. En droit
–A–
A.1. Le recours en annulation de la loi du 23 mars 2019 « concernant l’organisation des services pénitentiaires et le statut du personnel pénitentiaire » (ci-après : la loi attaquée) est introduit par un membre du personnel de l’administration pénitentiaire qui est en fonction depuis 1992 et qui, depuis 2008, bénéficie d’un 3
congé pour exercer ses fonctions de mandataire permanent et de dirigeant responsable de la Centrale générale des services publics (CGSP).
La partie requérante justifie son intérêt personnel à agir par le fait que la loi attaquée, d’une part, lui cause un préjudice en ce qui concerne l’évolution de sa carrière administrative et pécuniaire, en fixant un statut spécifique pour le personnel pénitentiaire, et, d’autre part, restreint son droit de grève de manière excessive, en prévoyant des modalités particulières à l’exercice du droit de grève.
La partie requérante invoque également un intérêt fonctionnel, en sa qualité de dirigeant responsable et de mandataire permanent de la CGSP, en ce que la loi attaquée porte atteinte aux prérogatives syndicales, en fixant les modalités d’organisation des relations collectives de travail au sein de l’administration pénitentiaire en cas de conflit social.
A.2.1. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11, lus en combinaison avec les articles 37 et 107, de la Constitution, ainsi que du principe de la séparation des pouvoirs et du principe de la motivation matérielle des actes législatifs.
La partie requérante estime qu’en fixant un statut complet et autonome du personnel de l’administration pénitentiaire, avec de nombreuses règles dérogatoires ou spécifiques par rapport aux dispositions générales qui sont applicables aux membres du personnel de la fonction publique fédérale, la loi attaquée crée une discrimination injustifiée, en ce qui concerne les conditions d’emploi, entre les membres du personnel pénitentiaire et les membres du personnel de la fonction publique fédérale.
A.2.2. La partie requérante rappelle que, comme la Cour l’a jugé par son arrêt n° 99/2004 du 2 juin 2004, la fixation du statut des fonctionnaires de l’administration générale relève de la compétence exclusive du Roi, en vertu des articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution, et que rien ne justifie que le législateur s’immisce dans cette matière en créant, pour les agents de l’administration pénitentiaire, un statut autonome distinct de celui des autres membres du personnel de la fonction publique fédérale.
Il ressort également de l’avis rendu par la section de législation du Conseil d’État au sujet de l’avant-projet de loi devenu la loi attaquée que, s’il peut régler certains aspects relatifs aux droits fondamentaux, le législateur ne peut cependant pas adopter, dans les détails, un statut administratif et pécuniaire complet pour le personnel, ce qui constitue pourtant l’objet de la loi attaquée.
A.2.3. La loi attaquée prévoit en effet l’organisation d’un service d’inspection interne et la création d’un service de formation pénitentiaire, et définit l’organisation de l’administration pénitentiaire. Elle prévoit des règles particulières en ce qui concerne les devoirs, l’attribution des emplois, les allocations, l’évaluation du personnel, le droit au traitement et à la rétribution garantie, le régime disciplinaire, les mesures d’ordre et de sécurité, la démission d’office et la rupture du contrat de travail et les soins de santé. Enfin, elle fixe des règles de concertation sociale spécifiques à l’administration pénitentiaire, en cas de conflit social. La loi attaquée contient donc un nouveau statut autonome et dérogatoire, qu’elle règle dans les détails.
Si l’exposé des motifs évoque une « coordination » et une « actualisation » des dispositions applicables – la loi attaquée étant loin de s’y limiter –, rien ne démontre que le Roi n’aurait pas pu effectuer cette coordination, d’autant qu’un projet de codification est par ailleurs en cours en ce qui concerne la fonction publique fédérale.
A.2.4. La partie requérante critique plus particulièrement la pertinence et la justification des mesures suivantes : les modalités spécifiques de désignation limitée dans le temps des membres du service d’inspection (article 10); les pouvoirs disciplinaires confiés au service d’inspection (article 9); la levée du secret professionnel des membres du service d’inspection (article 9, § 3, alinéa 2); les enquêtes de moralité visant les candidats aux emplois de l’administration pénitentiaire, qui attentent aux libertés individuelles et à la vie privée (article 21);
l’interdiction absolue d’accéder aux épreuves de sélection pour toute personne ayant fait l’objet, dans les cinq ans qui précèdent, d’une mesure disciplinaire ou d’une évaluation négative (article 22); la possibilité de limiter dans le temps l’exercice de certaines fonctions (article 25); les restrictions à l’octroi de congés (article 26) et la réduction de traitement d’un agent détenu préventivement (articles 29 et 30); l’obligation de se défaire 4
automatiquement et sans préavis d’un agent ayant fait l’objet d’une peine d’emprisonnement, sans que l’autorité dispose d’un pouvoir d’appréciation (article 34).
La partie requérante critique également le fait que l’ensemble de ces mesures – et notamment celles qui visent à assurer la continuité du service en cas de grève (articles 15 à 20) – sont applicables à toutes les catégories du personnel de l’administration pénitentiaire, qu’elles soient en contact avec des détenus ou affectées à des services administratifs.
A.3.1. Le Conseil des ministres fait valoir que la Cour n’est pas compétente pour se prononcer sur la violation des articles 37 et 107 de la Constitution, de sorte que la compétence qu’avait le législateur pour adopter la loi – qui a été confirmée par la section de législation du Conseil d’État – ne peut être examinée en tant que telle. L’examen de la Cour ne peut dès lors porter que sur les prétendues discriminations.
A.3.2. Tout d’abord, en ce qui concerne la prétendue différence de traitement découlant du fait qu’un statut serait réglé par la loi et non par le Roi, le Conseil des ministres considère qu’elle n’est pas discriminatoire en soi, dès lors que la partie requérante ne démontre pas que le contenu des dispositions attaquées ferait naître une différence de traitement injustifiée et disproportionnée. Le processus d’élaboration d’une loi offre par ailleurs autant de garanties que le processus d’élaboration d’un arrêté royal.
A.3.3. Ensuite, en ce qui concerne la prétendue différence de traitement entre les membres du personnel de l’administration pénitentiaire et les autres membres de la fonction publique, le Conseil des ministres constate que chacune des mesures critiquées est justifiée.
Ainsi, la création d’un service d’inspection chargé de superviser la gestion des plaintes contre l’administration pénitentiaire (article 9) est justifiée par la volonté de garantir le respect réel des droits fondamentaux des détenus. La levée du secret professionnel dans ce contexte (article 9, § 3, alinéa 2) – qui n’emporte pas l’obligation de révéler des informations – est justifiée par la nécessité de permettre aux inspecteurs de s’assurer de la gestion effective des plaintes déposées contre l’administration pénitentiaire. La désignation temporaire des inspecteurs (article 10) permet à ceux-ci de demeurer au fait de la réalité de terrain.
L’enquête de moralité (article 21) visant les membres du personnel de...