Jugement/arrêt, Cour constitutionnelle (Cour d'Arbitrage), 2025-11-06

Cour constitutionnelle
Arrêt n° 143/2025
du 6 novembre 2025
Numéros du rôle : 8330, 8335, 8336 et 8338
En cause : les recours en annulation partielle de la loi du 21 mars 2024 « modifiant la loi du 24 janvier 1977 relative [à] la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits », introduits par l’ASBL « Buurtsuper.be » et la SRL « Super De Meyer », par Luc Lamine, par la SRL « Philip Morris Benelux » et par la société de droit néerlandais « JT International Company Netherlands ».
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Luc Lavrysen et Pierre Nihoul, et des juges Thierry Giet, Joséphine Moerman, Michel Pâques, Yasmine Kherbache, Danny Pieters, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia, Willem Verrijdt, Kattrin Jadin et Magali Plovie, assistée du greffier Nicolas Dupont, présidée par le président Luc Lavrysen,
après en avoir délibéré, rend l’arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
Par quatre requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste les 27 et 30 septembre et les 1er et 2 octobre 2024 et parvenues au greffe les 30 septembre, 2 et 3 octobre 2024, des recours en annulation partielle de la loi du 21 mars 2024 « modifiant la loi du 24 janvier 1977 relative [à] la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits » (publiée au Moniteur belge du 2 avril 2024) ont été introduits respectivement par l’ASBL « Buurtsuper.be » et la SRL « Super De Meyer », assistées et représentées par Me Stefaan Verbouwe et Me Rutger Robijns, avocats au barreau de Bruxelles, par Luc Lamine, par la SRL « Philip Morris Benelux », assistée et représentée par Me Frank Judo, Me Cedric Jenart, Me Laure Proost et Me Louise Janssens, avocats au barreau de Bruxelles, et par la société de droit néerlandais « JT International Company Netherlands », assistée et représentée par Me Nathalie De Weerdt, Me Peter Wytinck et Me Lieselotte Schellekens, avocats au barreau de Bruxelles.
Ces affaires, inscrites sous les numéros 8330, 8335, 8336 et 8338 du rôle de la Cour, ont été jointes.
2
Le Conseil des ministres, assisté et représenté par Me Jean-François De Bock et Me Joy Moens, avocats au barreau de Bruxelles, a introduit un mémoire, les parties requérantes dans les affaires nos 8330, 8336 et 8338 ont introduit des mémoires en réponse et le Conseil des ministres a également introduit un mémoire en réplique.
Par ordonnance du 2 juillet 2025, la Cour, après avoir entendu les juges-rapporteurs Danny Pieters et Kattrin Jadin, a décidé que les affaires étaient en état, qu’aucune audience ne serait tenue, à moins qu’une partie n’ait demandé, dans le délai de sept jours suivant la réception de la notification de cette ordonnance, à être entendue, et qu’en l’absence d’une telle demande, les débats seraient clos à l’expiration de ce délai et les affaires seraient mises en délibéré.
Aucune demande d’audience n’ayant été introduite, les affaires ont été mises en délibéré.
Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle relatives à la procédure et à l’emploi des langues ont été appliquées.
II. En droit
-A-
Quant à l’affaire n° 8330
A.1.1. Les parties requérantes dans l’affaire n° 8330 invoquent, dans un moyen unique, la violation, par l’article 3, 5°, de la loi du 21 mars 2024 « modifiant la loi du 24 janvier 1977 relative [à] la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires et les autres produits » (ci-après : la loi du 21 mars 2024), des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec l’article II.3 du Code de droit économique, avec l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après : la Charte), avec l’article 15, paragraphe 3, c), de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 « relative aux services dans le marché intérieur » (ci-après : la directive 2006/123/CE) et avec le principe de la motivation. Dans leur moyen, les parties requérantes critiquent le fait que les commerces alimentaires de plus de 400 m² ne peuvent plus vendre des produits de tabac, alors que les commerces alimentaires d’une plus petite superficie peuvent encore vendre de tels produits.
A.1.2. Premièrement, les parties requérantes estiment que les commerces alimentaires de moins et de plus de 400 m² sont comparables. Selon elles, la superficie d’un commerce n’est toutefois pas un critère de distinction objectif. Ensuite, elles soutiennent également qu’un tel critère n’est pas pertinent ni proportionné au regard de l’objectif poursuivi par le législateur, à savoir préserver la santé publique. Les parties requérantes renvoient en la matière à l’avis de la section de législation du Conseil d’État relatif à l’avant-projet de la loi du 21 mars 2024, dans lequel des questions ont été posées concernant la pertinence du critère de la superficie du commerce de 400 m².
Cette critique a également été formulée par un certain nombre de parlementaires lors des travaux préparatoires de la loi du 21 mars 2024. Selon les parties requérantes, les motifs invoqués par le législateur ne sauraient convaincre.
Premièrement, il n’a pas été démontré que des commerces alimentaires plus grands attirent un public cible plus important de consommateurs de produits de tabac, bien au contraire. Les parties requérantes font la comparaison avec les supermarchés de proximité plus petits d’une superficie juste en deçà de 400 m², avec les commerces de nuit et marchands de journaux offrant un large assortiment alimentaire, avec les épiceries locales et avec les commerces dans les stations-services, qui sont souvent plus proches et ouverts en continu, qui sont fréquentés plus souvent par des jeunes, qui sont aussi fréquentés par des consommateurs qui y effectuent leurs achats quotidiens et où les produits de tabac sont plus visibles que dans des supermarchés plus grands. La disposition attaquée implique que le législateur revient sur l’interdiction de vente de produits de tabac dans des distributeurs
3
automatiques, telle qu’elle a été introduite par les articles 11 et 12 de la loi du 29 novembre 2022 « portant des dispositions diverses en matière de santé » (arrêts n° 99/2023, , et n° 159/2023, ), étant donné que les raisons qui ont poussé le législateur à introduire cette interdiction concernaient précisément le fait qu’aux endroits où sont placés de tels distributeurs automatiques, comme dans les stations-services, le contrôle social est moins important que dans les supermarchés.
Deuxièmement, il n’a pas été démontré que les commerces alimentaires plus grands sont moins affectés que les commerces alimentaires plus petits par les retombées économiques liées à une interdiction de vente de produits de tabac.
Les parties requérantes allèguent par ailleurs qu’il n’existe aucun rapport entre la superficie d’un commerce et la protection de la santé publique. La disposition attaquée entraînera dès lors un glissement de la vente de produits de tabac vers des points de vente plus petits. Les parties requérantes font, à cet égard, la comparaison avec les Pays-Bas, où a été introduite une interdiction de vente de produits de tabac dans tous les supermarchés, la section consultative du Conseil d’État néerlandais ayant également été alertée sur un glissement du chiffre d’affaires vers d’autres commerces qui vendent des produits de tabac.
Il découle de l’absence de proportionnalité entre la mesure attaquée et le but poursuivi que celle-ci ne satisfait pas non plus à l’exigence de proportionnalité prévue à l’article 15, paragraphe 3, c), de la directive 2006/123/CE, qui est applicable lorsque l’exercice d’une activité de service est soumis à une « exigence ».
A.1.3. Pour les raisons exposées en A.1.2, la disposition attaquée viole également la liberté d’entreprendre, garantie par l’article II.3 du Code de droit économique et par l’article 16 de la Charte, et l’obligation de motivation des lois.
A.2.1. Premièrement, le Conseil des ministres estime que le recours en annulation est irrecevable parce que, dans leur mémoire en réponse, les parties requérantes indiquent qu’en introduisant leur recours, elles ne poursuivent pas un intérêt économique mais souhaitent uniquement créer des conditions de concurrence équitables et mettre en place une législation non discriminatoire, ce qui équivaut, selon lui, à une action populaire.
A.2.2. Quant au fond, le Conseil des ministres estime que les commerces alimentaires de moins et de plus de 400 m² ne sont pas comparables, puisque seuls les commerces alimentaires de plus de 400 m² doivent disposer d’une autorisation d’implantation commerciale. Cette autorisation se justifie précisément par le fait que les commerces concernés sont fréquentés par un grand public, ce qui a un impact en ce qui concerne la mobilité, le tissu économique, etc.
En outre, le Conseil des ministres fait valoir que la disposition attaquée poursuit un objectif légitime, à savoir réduire le nombre de points de vente et dès lors la disponibilité de produits de tabac, afin d’aboutir à une génération sans tabac.
Selon le Conseil des ministres, la différence de traitement repose également sur un critère objectif, à savoir la superficie du commerce alimentaire. Ce critère est aussi pertinent, puisqu’il entraîne une réduction du nombre de points de vente de produits de tabac. Le Conseil des ministres observe aussi à cet égard que les commerces alimentaires de plus de 400 m² sont fréquentés plus régulièrement et aussi plus souvent par des familles avec enfants. La mesure attaquée aura dès lors pour conséquence que la vente dans les supermarchés ne représentera plus que 7 % de la vente totale de produits de tabac et renforcera par conséquent la dénormalisation du tabagisme.
Le Conseil des ministres souligne aussi que la mesure attaquée ne constitue qu’une première étape vers la réduction du nombre de...