Jugement/arrêt, Cour constitutionnelle (Cour d'Arbitrage), 2025-11-06

Grondwettelijk Hof
Arrest nr. 142/2025
van 6 november 2025
Rolnummer : 8293
In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 35 van de wet van 15 januari 2024
« betreffende de gemeentelijke bestuurlijke handhaving, de instelling van een gemeentelijk integriteitsonderzoek en houdende oprichting van een Directie Integriteitsbeoordeling voor Openbare Besturen », ingesteld door het Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de rechten van de mens.
Het Grondwettelijk Hof,
samengesteld uit de voorzitters Pierre Nihoul en Luc Lavrysen, en de rechters Thierry Giet, Joséphine Moerman, Michel Pâques, Yasmine Kherbache, Danny Pieters, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia, Willem Verrijdt, Kattrin Jadin en Magali Plovie, bijgestaan door griffier Nicolas Dupont, onder voorzitterschap van voorzitter Pierre Nihoul,
wijst na beraad het volgende arrest :
I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging
Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 1 augustus 2024 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 5 augustus 2024, heeft het Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de rechten van de mens, bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. Michel Kaiser en mr. Cécile Jadot, advocaten bij de balie te Brussel, beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 35 van de wet van 15 januari 2024
« betreffende de gemeentelijke bestuurlijke handhaving, de instelling van een gemeentelijk integriteitsonderzoek en houdende oprichting van een Directie Integriteitsbeoordeling voor Openbare Besturen » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 7 februari 2024, tweede editie, erratum in het Belgisch Staatsblad van 22 februari 2024).
Memories zijn ingediend door :
- Margot Van Reck en Jan Gheysens, bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. Philippe Vande Casteele, advocaat bij de balie van Antwerpen (tussenkomende partijen);
2
- de vzw « Ligue des droits humains », bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. Catherine Forget, advocate bij de balie te Brussel (tussenkomende partij);
- de Ministerraad, bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. Bruno Lombaert en mr. Sophie Adriaenssen, advocaten bij de balie te Brussel.
De verzoekende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de Ministerraad, bijgestaan en vertegenwoordigd door zijn voormelde raadslieden en mr. Matthieu Nève de Mévergnies, advocaat bij de balie te Brussel, heeft ook een memorie van wederantwoord ingediend.
Bij beschikking van 2 juli 2025 heeft het Hof, na de rechters-verslaggeefsters Emmanuelle Bribosia en Joséphine Moerman te hebben gehoord, beslist dat de zaak in staat van wijzen was, dat geen terechtzitting zou worden gehouden, tenzij een partij binnen zeven dagen na ontvangst van de kennisgeving van die beschikking een verzoek om te worden gehoord, zou hebben ingediend, en dat, behoudens zulk een verzoek, de debatten na die termijn zouden worden gesloten en de zaak in beraad zou worden genomen.
Aangezien geen enkel verzoek tot terechtzitting werd ingediend, is de zaak in beraad genomen.
De bepalingen van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof met betrekking tot de rechtspleging en het gebruik van de talen werden toegepast.
II. In rechte
-A-
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep tot vernietiging en van de tussenkomsten
A.1.1. De verzoekende partij, het Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de rechten van de mens (hierna : het FIRM), vordert de vernietiging van artikel 35 van de wet van 15 januari 2024
« betreffende de gemeentelijke bestuurlijke handhaving, de instelling van een gemeentelijk integriteitsonderzoek en houdende oprichting van een Directie Integriteitsbeoordeling voor Openbare Besturen » (hierna : de wet van 15 januari 2024). Het FIRM is een publiekrechtelijke rechtspersoon die werd opgericht bij de wet van 12 mei 2019
« tot oprichting van een Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de rechten van de mens ».
Zij doet gelden dat zij, krachtens artikel 6, § 4, van die wet, een beroep tot vernietiging kan instellen bij het Hof.
A.1.2. De ontvankelijkheid van het beroep tot vernietiging wordt niet betwist.
A.2.1. De vzw « Ligue des droits humains » (hierna : de LDH) komt tussen in de procedure en ondersteunt het beroep tot vernietiging van de wet van 15 januari 2024. Zij doet gelden dat die vernietiging binnen het kader van haar doelstelling valt, in zoverre die met name erin bestaat onrecht en elke willekeurige inbreuk op de rechten van een individu te bestrijden. Zij beklemtoont dat het Hof haar belang om voor het Hof in rechte te treden reeds meermaals heeft erkend.
A.2.2. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van de tussenkomst van de LDH in zoverre zij het oorspronkelijke beroep uitbreidt, enerzijds, door te verzoeken om de vernietiging van de gehele wet van 15 januari 2024 of, minstens, van de artikelen 22 en 36 ervan en, anderzijds, door het Hof te verzoeken om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
3
A.3. Margot Van Reck en Jan Gheysens, tussenkomende partijen, zetten uiteen dat zij een belang hebben om in de onderhavige procedure tussen te komen omdat zij eigenaar zijn van een woning in Schoten, in de buurt waarvan een restaurant wordt uitgebaat zonder vergunning. Zij menen een belang te hebben bij het behoud van de bestreden bepaling en verzetten zich derhalve tegen de vernietiging ervan. Zij voegen eraan toe dat de bestreden wet onder meer het VN-Verdrag tegen corruptie van 31 oktober 2003 ten uitvoer legt in zoverre zij bijdraagt tot de bescherming van de openbare orde.
Ten gronde
A.4. Het FIRM, verzoekende partij, formuleert twee middelen. De LDH, tussenkomende partij, ondersteunt die middelen. De LDH formuleert overigens een bijkomend middel.
Wat betreft het eerste middel van het FIRM
A.5.1. De verzoekende partij leidt een eerste middel af uit de schending, door artikel 35 van de wet van 15 januari 2024, van, enerzijds, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14, lid 7, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, en, anderzijds, van de artikelen 12, 13 en 14 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met het wettigheidsbeginsel in strafzaken en met het algemene rechtsbeginsel non bis in idem, en de algemene beginselen van rechtszekerheid en van evenredigheid. Dat middel bestaat uit drie onderdelen.
A.5.2. Voorafgaand aan de uiteenzetting van het middel wijst de verzoekende partij erop, enerzijds, dat de beslissingen tot weigering, schorsing of opheffing van een vestigings- of uitbatingsvergunning of de beslissingen tot sluiting van een inrichting die met toepassing van de bestreden bepaling kunnen worden genomen door de gemeentelijke overheden, meer repressief dan preventief zijn en, anderzijds, dat zij worden opgelegd indien er ernstige aanwijzingen of ernstige risico’s zijn dat een misdrijf zou worden gepleegd tijdens de uitbating van een inrichting, aangezien de strafbare feiten die de toepassing van de bestreden bepaling mogelijk maken, werden gedefinieerd met verwijzing naar een lijst die nagenoeg alle misdrijven van het Strafwetboek en van de bijzondere strafwetgevingen bevat. Zij doet gelden dat de bestreden bepaling niet erin voorziet dat de gemeentelijke overheid het bewijs moet leveren van een aantasting of van een risico op aantasting van de openbare orde, in een concrete en individuele situatie. Zij oordeelt dat, doordat een dergelijke bewijsvoering ontbreekt, de beslissingen die kunnen worden genomen niet tot de categorie van de algemene maatregelen van bestuurlijke politie behoren, maar bedoeld zijn om een gedrag te bestraffen. Zij voegt eraan toe dat de bestreden maatregelen strafrechtelijke maatregelen zijn omdat zij van nature onbepaald zijn in de tijd, ernstige gevolgen hebben en ook een doelstelling van beteugeling nastreven.
De verzoekende partij is van mening dat, van alle maatregelen die door de bestreden bepaling worden toegestaan, de maatregel van sluiting van een inrichting de enige is die mogelijk geen strafrechtelijk karakter heeft in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, omdat hij de enige maatregel is waarmee het doel om de risico’s van aantasting van de openbare orde, van de veiligheid of van de openbare rust – wegens de publieke toegankelijkheid van de inrichtingen – te voorkomen, werkelijk kan worden bereikt.
A.6.1. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van het eerste middel in zoverre het is afgeleid uit de schending van artikel 14, lid 7, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, aangezien het verzoekschrift geen uiteenzetting met betrekking tot de schending van die bepaling bevat.
A.6.2. De Ministerraad preciseert vooraf dat de maatregelen van bestuurlijke politie die met toepassing van de bestreden bepaling kunnen worden genomen, veronderstellen dat er een reëel risico op verstoring van de openbare orde bestaat. Hij zet uiteen dat de bestuurlijke politieverordening die door de gemeentelijke overheid kan worden aangenomen om ordeverstoringen te bestrijden die zijn veroorzaakt door ondermijnende criminaliteit, noodzakelijkerwijs een preventief doel heeft en dat zij ertoe strekt aantastingen van de openbare orde die worden veroorzaakt door het fenomeen van ondermijnende criminaliteit, te voorkomen.
A.6.3. De Ministerraad doet gelden dat de maatregelen van bestuurlijke politie die met toepassing van de bestreden bepaling kunnen worden aangenomen, niet kunnen worden gekwalificeerd als strafrechtelijk in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Hij verwijst naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 juni 1976 (Engel e.a. t. Nederland,
4
) en naar de drie criteria die in dat arrest zijn vermeld om het toepassingsgebied van de...