Jugement/arrêt, Cour constitutionnelle (Cour d'Arbitrage), 2025-06-12

Cour constitutionnelle
Arrêt n° 88/2025
du 12 juin 2025
Numéro du rôle : 8292
En cause : les questions préjudicielles concernant l’article 84, § 1erbis, de la loi du 2 août 2002 « relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers », posées par un juge d’instruction du Tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Luc Lavrysen et Pierre Nihoul, et des juges Thierry Giet, Michel Pâques, Yasmine Kherbache, Danny Pieters et Magali Plovie, assistée du greffier Frank Meersschaut, présidée par le président Luc Lavrysen,
après en avoir délibéré, rend l’arrêt suivant :
I. Objet des questions préjudicielles et procédure
Par ordonnance du 28 juillet 2024, dont l’expédition est parvenue au greffe de la Cour le 30 juillet 2024, un juge d’instruction du Tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles a posé les questions préjudicielles suivantes :
« L’article 84, § 1erbis, de la loi du 2 août 2002 [relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers] viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l’article 22 de la Constitution, avec les articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et avec les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en ce que l’auditeur de l’Autorité des services et marchés financiers (FSMA) dispose, dans le cadre de son enquête administrative, d’un délai d’action de douze mois pour requérir des données de trafic et de localisation relatives à des moyens de communications électroniques, alors que, dans le cadre d’une enquête pénale relative à des faits identiques, le juge d’instruction disposerait d’un délai d’action de six mois ?
L’article 84, § 1erbis, de la loi du 2 août 2002 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l’article 22 de la Constitution, avec les articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et avec les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en ce que, dans le cadre d’une enquête administrative, des données de trafic et de localisation peuvent être requises pendant un délai de douze mois pour des infractions pouvant être punies d’une peine d’emprisonnement de
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maximum quatre ans, alors que, dans le cadre d’une enquête pénale, de courts délais d’action s’appliquent, et ce, pour des infractions qui sont punies de peines d’un même taux ou d’un taux plus élevé ? ».
L’Autorité des services et marchés financiers (FSMA), assistée et représentée par Me Marc Fyon, Me Nathanaëlle Kiekens et Me Charlotte Conings, avocats au barreau de Bruxelles, a introduit un mémoire.
Par ordonnance du 30 avril 2025, la Cour, après avoir entendu les juges-rapporteurs Yasmine Kherbache et Michel Pâques, a décidé que l’affaire était en état, qu’aucune audience ne serait tenue, à moins qu’une partie n’ait demandé, dans le délai de sept jours suivant la réception de la notification de cette ordonnance, à être entendue, et qu’en l’absence d’une telle demande, les débats seraient clos à l’expiration de ce délai et l’affaire serait mise en délibéré.
Aucune demande d’audience n’ayant été introduite, l’affaire a été mise en délibéré.
Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle relatives à la procédure et à l’emploi des langues ont été appliquées.
II. Les faits et la procédure antérieure
L’auditeur de l’Autorité des services et marchés financiers (ci-après : la FSMA) mène une enquête à charge de B.A. pour opérations d’initiés afférentes à des actions. Pour pouvoir procéder à cette enquête, l’auditeur de la FSMA est compétent pour requérir, par décision motivée et écrite, les données d’identification et les données de trafic et de localisation de moyens de communications électroniques, à condition d’avoir obtenu à cet effet l’autorisation préalable du juge d’instruction.
L’auditeur de la FSMA demande au juge d’instruction l’autorisation de requérir auprès de l’opérateur concerné les données d’identification et les données de trafic des communications électroniques de B.A. Le juge d’instruction constate qu’en vertu de l’article 84, § 1erbis, de la loi du 2 août 2002 « relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers » (ci-après : la loi du 2 août 2002), l’auditeur de la FSMA peut requérir les données de trafic et de localisation pour une période de douze mois préalable à la décision de l’auditeur de demander l’accès à ces données, alors que, dans le cadre d’une instruction, le juge d’instruction ne peut, dans son ordonnance, requérir de telles données de trafic que pour une période de neuf mois préalable à l’ordonnance ou pour une période de six mois préalable à l’ordonnance (article 88bis, § 2, du Code d’instruction criminelle).
Le juge d’instruction constate que l’enquête de l’auditeur de la FSMA n’est pas une instruction, mais une enquête administrative et que l’auditeur aurait davantage de compétences qu’un juge d’instruction dans le cadre d’une instruction et ce pour des faits qui seraient tout au plus punissables d’un emprisonnement maximum de quatre ans.
Le juge d’instruction estime que l’article 84 de la loi du 2 août 2002 semble porter une atteinte disproportionnée à la vie privée des citoyens et pose les questions préjudicielles reproduites ci-dessus.
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III. En droit
-A-
A.1. L’Autorité des services et marchés financiers (ci-après : la FSMA) esquisse en premier lieu le cadre légal, notamment la réglementation européenne, en particulier le règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 « sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission » (ci-après : le règlement (UE) n° 596/2014), et la réglementation belge, en particulier l’article 84, § 1erbis, en cause, de la loi du 2 août 2002 « relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers » (ci-après : la loi du 2 août 2002), l’article 88bis, § 2, du Code d’instruction criminelle et la loi du 20 juillet 2022 « relative à la collecte et à la conservation des données d’identification et des métadonnées dans le secteur des communications électroniques et à la fourniture de ces données aux autorités ».
A.2.1. La FSMA fait valoir que l’article 84, § 1erbis, en cause, de la loi du 2 août 2002 ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, dès lors que la différence de traitement est raisonnablement justifiée.
A.2.2. La FSMA reconnaît la comparabilité des catégories de personnes visées dans la question préjudicielle, à savoir l’auditeur de la FSMA, en vertu de l’article 84, § 1erbis, de la loi du 2 août 2002, et le juge d’instruction, en vertu de l’article 88bis du Code d’instruction criminelle, en ce qui concerne les délais prévus pour requérir les données de trafic et de localisation, mais souligne que cela ne signifie nullement que les modalités d’exécution du pouvoir d’enquête de la FSMA en vertu de l’article 84 de la loi du 2 août 2002 devraient être identiques à celles de l’article 88bis du Code d’instruction criminelle. En prévoyant des pouvoirs d’enquête administrative que la FSMA peut exercer en dehors du cadre d’une instruction, le législateur a sciemment instauré des règles procédurales qui diffèrent de celles contenues dans le Code d’instruction criminelle.
A.2.3. En ce qui concerne le but légitime, la FSMA constate que le législateur a expressément choisi un délai de douze mois pour les infractions aux articles 14 et 15 du règlement (UE) n° 596/2014. Le législateur postule que les abus de marché portent atteinte à l’intégrité des marchés financiers et à la confiance du public dans les instruments financiers. La durée de douze mois est dictée par le caractère complexe et chronophage de la recherche d’abus de marché, en particulier lorsque celle-ci a une dimension internationale.
L’article 84, § 1erbis, de la loi du 2 août 2002 répond dès lors à un besoin social impérieux et ce choix du législateur est justifié.
A.2.4. La FSMA soutient ensuite que la différence de traitement repose sur un critère objectif. Cette différence est fondée sur le choix du législateur d’autoriser, à la demande expresse du législateur européen (voy.
les articles 23 et 30 du...