Jugement/arrêt, Conseil d'État, 2025-01-10

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LA XVe CHAMBRE SIÉGEANT EN RÉFÉRÉ
no 261.969 du 10 janvier 2025
A. 243.794/XV-6151
En cause : 1. l’association sans but lucratif LA LIGUE DES DROITS HUMAINS, 2. l’association sans but lucratif LA COORDINATION NATIONALE D’ACTION
POUR LA PAIX ET LA DÉMOCRATIE, en abrégé CNAPD, 3. l’association sans but lucratif FORUM
VOOR VREDESACTIE, ayant élu domicile chez Me Vincent LETELLIER, avocat, rue Saint Quentin 3 bte 3
1000 Bruxelles, contre :
la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Geoffroy GENERET, avocat, rue Capitaine Crespel 2-4
1050 Bruxelles.
Parties requérantes en intervention:
1. la société anonyme FN HERSTAL, ayant élu domicile chez Mes Frank JUDO et Lola MALLUQUIN, avocats, boulevard de l’Empereur 3
1000 Bruxelles, 2. la société anonyme JOHN COCKERILL DEFENSE, ayant élu domicile chez Me Geoffrey NINANE, avocat, chaussée de La Hulpe 181/24
1170 Bruxelles.
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I. Objet de la requête
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 23 décembre 2024, les parties requérantes demandent la suspension, selon la procédure d’extrême urgence, de l’exécution des « décisions prises à une date inconnue par le Ministre-
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Président de la Région wallonne de délivrer des licences d’exportation d’armes vers les Émirats Arabes Unis ».
II. Procédure
Par une ordonnance du 24 décembre 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du 7 janvier 2025.
La même ordonnance décide que l’affaire sera examinée par une chambre composée de trois membres conformément à l'article 90, § 1er, alinéa 4, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.
La partie adverse a déposé une note d’observations et le dossier administratif.
Par une ordonnance du 6 janvier 2025, il a été ordonné la levée de la confidentialité de la pièce n° 3 du dossier administratif et la remise de l’affaire à l’audience du 9 janvier 2025.
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 6 janvier 2025, la société anonyme FN Herstal demande à être reçue en qualité de partie intervenante.
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 8 janvier 2025, la société anonyme John Cockerill Défense demande à être reçue en qualité de partie intervenante.
Mme Élisabeth Willemart, conseillère d’État, a exposé son rapport.
Me Vincent Letellier, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, Me Geoffroy Generet, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Lola Malluquin et Geoffrey Ninane, avocats, comparaissant respectivement pour les première et seconde parties requérantes en intervention, ont été entendus en leurs observations.
M. Pacôme Noumair, auditeur au Conseil d’État, a été entendu en son avis partiellement conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.
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III. Confidentialité du dossier administratif
III.1. Composition du dossier administratif et thèse de la partie adverse
La partie adverse dépose, avec sa note d’observations, un dossier administratif composé de trois pièces, à savoir l’avis de la Commission d’avis sur les licences d’exportation d’armes du 23 mai 2024 (dont les points qui ne sont pas relatifs à des demandes d’exportations vers les Émirats arabes unis sont largement biffés), la licence n° 2248/031095 octroyée à la première partie intervenante et un « tableau des licences délivrées ».
Au titre de mesure d’instruction, il a été demandé à la partie adverse, par un courrier électronique du 3 janvier 2025, de « déposer, le cas échéant à titre confidentiel, les pièces relatives aux huit licences autres que la licence 2248/031095 »
visées dans le tableau précité.
Le 6 janvier 2025, la partie adverse a déposé, à titre confidentiel, les huit autres licences ainsi que les avis préalables à leur délivrance (pièces numérotées 4 à 17 à l’inventaire).
Le 8 janvier 2025, la partie adverse a déposé, à titre confidentiel, une dernière pièce (pièce numérotée 18 à l’inventaire) étant la licence reprise en pièce n° 5
à l’inventaire, avec cette fois, son annexe.
Dans sa note d’observations, la partie adverse sollicite expressément la confidentialité des pièces du dossier administratif, sur la base de l’article 87, § 2, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État. Elle fait valoir que « la confidentialité se justifie pleinement en l’espèce compte tenu des enjeux liés notamment aux relations internationales de la Région wallonne, d’une part, et au secret des affaires, d’autre part ». Selon elle « il est incontestable que sont en jeu en l’espèce, en ce qui concerne les opérateurs économiques en cause, des intérêts commerciaux majeurs ». Elle se réfère à l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 13 juillet 2006, C-
438/04, à de la doctrine et à l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 118/2007 du 19 septembre 2007, dont elle retient que le principe de la contradiction des débats n’est pas absolu et doit parfois céder le pas.
Elle fait valoir, d’une part, que « l’entreprise bénéficiaire de la licence est tenue par des engagements contractuels de confidentialité stricte à l’égard de ses
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clients » et que « ces engagements de confidentialité concernent non seulement les produits visés par les licences litigieuses mais également l’ensemble des informations et échanges concernant les relations contractuelles entre parties ». Selon elle, « la divulgation d’informations stratégiquement sensibles (destinataire final, nature et quantité des produits, prix, caractéristiques techniques, etc…) concernant les produits concernés porterait atteinte au secret des affaires et préjudicierait gravement la société concernée en mettant en péril sa crédibilité sur le marché qui est le sien ».
Elle expose, d’autre part, que « sont en jeu en l’espèce les relations internationales de la Région wallonne » et que, « conformément à l’article 6 du décret relatif à la publicité de l’administration du 30 mars 1995, lorsque sont en cause les relations internationales de la Région wallonne, l’administration peut accorder aux documents en cause le bénéfice de la confidentialité ». Sur ce point, elle se réfère à l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 169/2013 du 19 décembre 2013.
Elle précise que « l’article 87, § 2, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948
invoqué par elle ne vise pas que le secret des affaires » et se réfère sur ce point à l’arrêt n° 223.260 du 24 avril 2013.
Elle ajoute que « la confidentialité́ des pièces du dossier administratif n’a pas pour effet de soustraire celles-ci au contrôle effectif de leur légalité puisque le Conseil d’État, en sa qualité de haute juridiction administrative, y a accès », mais que « compte tenu des données commerciales en cause et des enjeux internationaux […], la confidentialité des pièces a pour effet de les soustraire à la communication publique, ce qui est différent ».
Enfin, elle relève que « le Conseil d’État a déjà à plusieurs reprises admis la confidentialité du dossier administratif dans le cadre de procédures similaires » et se réfère notamment aux arrêts nos 242.031 du 29 juin 2018 et 248.128, du 7 août 2020.
III.2. Appréciation
Comme il a été souligné dans les arrêts du Conseil d’État nos 242.022 à 242.031 du 29 juin 2018, dont les enseignements ont été confirmés par les arrêts nos 244.800 à 244.804 du 14 juin 2019, 247.259 du 9 mars 2020, 248.128 et 248.129
du 7 août 2020 et 249.991 du 5 mars 2021, la confidentialité doit rester exceptionnelle et ne peut avoir pour effet dans le contexte d'une procédure juridictionnelle d'empêcher l'exercice des droits de la défense et le débat contradictoire entre les parties.
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La Cour constitutionnelle a jugé, dans son arrêt n° 169.2013 du 19 décembre 2013 (ECLI:BE:GHCC:2013.ARR.169), que les licences d’exportation d’armes, notamment, « constituent des actes administratifs à portée individuelle », qui « relèvent en principe de la protection offerte par l’article 32 de la Constitution » et que « les exceptions à ce droit appellent en principe un examen au cas par cas des différents intérêts en présence » (B.21.1). Dans le même arrêt, la Cour a jugé que les avis de la Commission d’avis sur les licences d’exportation d’armes constituent des actes préparatoires qui relèvent en principe du droit à la transparence administrative (B.26.1), sous réserve d’un examen des exceptions prévues par le décret wallon du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’administration et en tenant compte de la confidentialité prévue par les dispositions de la Position commune 2008/944/PESC
du Conseil du 8 décembre 2008 définissant les règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires (B.26.2). Il résulte de cet arrêt que les actes attaqués et les avis qui les précèdent ne peuvent, par nature, être considérés comme confidentiels.
Si l'article 87 du règlement général de procédure permet aux parties de demander la confidentialité de certaines pièces qui, en principe, devraient être utiles à la solution du litige, il convient de rappeler que le dépôt du dossier administratif est prescrit par la législation dans le but de permettre au juge de statuer sur la base d'une connaissance aussi précise que possible des circonstances de fait et des motifs de droit qui ont conduit à l'élaboration de l'acte attaqué. Il revient ainsi au Conseil d'État d'apprécier la confidentialité alléguée de certaines pièces contenues dans le dossier administratif, en faisant la balance entre les exigences du procès équitable et celles du secret des affaires ou de la sauvegarde des intérêts économiques ou internationaux d'une région, en vue de soumettre ces pièces à la contradiction des parties ou, au...