Jugement/arrêt, Conseil d'État, 2022-09-21

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XVe CHAMBRE
no 254.571 du 21 septembre 2022
A. 224.902/XV-3704
A. 231.100/XV-4474
En cause : RAMAEKERS Dominique, ayant élu domicile avenue des Cormiers, 4A
1332 Genval, contre :
la Région de Bruxelles-Capitale, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Mes Ivan-Serge BROUHNS et Guillaume POSSOZ, avocats, chaussée de la Hulpe, 185
1170 Bruxelles.
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I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 31 mars 2018, Dominique Ramaekers demande l’annulation de « l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-
Capitale du 25 janvier 2018 relatif à la création d’une zone de basses émissions, publié au Moniteur belge du 2 février 2018 » (A. 224.902/XV-3704).
Par une requête introduite le 22 juin 2020, la même partie requérante demande l’annulation de « l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-
Capitale du 20 mai 2020 modifiant l’arrêté du 25 janvier 2018 relatif à la création d’une zone de basses émissions, publié au Moniteur belge du 28 mai 2020 »
(A. 231.100/XV-4474).
II. Procédure
Un avis, prescrit par l’article 3quater de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État, a été publié au Moniteur belge du 5 juin 2018 (A. 224.902/XV-3704)
et du 27 octobre 2020 (A. 231.100/XV-4474).
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Un arrêt n° 247.966 du 30 juin 2020 a rouvert les débats, joint les affaires portant les numéros A. 224.902/XV-3704 et A. 231.100/XV-4474, invité le membre de l’auditorat désigné par l’auditeur général à poursuivre l’instruction des affaires, ordonné que l’identité de la partie requérante ne soit pas mentionnée lors de la publication de l’arrêt et réservé les dépens. L’arrêt a été notifié aux parties.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés (A. 231.100/XV-4474).
Mme Esther Rombaux, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base des articles 12 (A. 231.100/XV-4474) et 13 (A. 224.902/XV-
3704) du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Dans son dernier mémoire, la partie adverse demande le maintien des effets de l’acte attaqué.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section au Conseil d’État a déposé un rapport complémentaire sur la base de l’article 14ter des lois coordonnées sur le Conseil d’État.
Par une ordonnance du 6 avril 2022, les affaires ont été fixées à l’audience du 21 juin 2022.
Le rapport complémentaire a été joint à la convocation.
Mme Pascale Vandernacht, président de chambre, a exposé son rapport.
La partie requérante, comparaissant en personne, et Mes Ivan-Serge Brouhns et Guillaume Possoz, avocats, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section, a été entendu en son avis contraire.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.
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III. Rétroactes pour les deux recours
1. La politique de l’Union européenne, en matière de protection de l’environnement est fondée sur les articles 191 à 193 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) lesquels disposent comme suit :
« Titre XX Environnement Article 191 (ex-article 174 TCE)
1. La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants :
- la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, - la protection de la santé des personnes, - l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, - la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.
[…]
Article 192 (ex-article 175 TCE)
1. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, décident des actions à entreprendre par l’Union en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 191.
[…]
4. Sans préjudice de certaines mesures adoptées par l’Union, les États membres assurent le financement et l’exécution de la politique en matière d’environnement.
[…]
Article 193 (ex-article 176 TCE)
Les mesures de protection arrêtées en vertu de l’article 192 ne font pas obstacle au maintien et à l’établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées. Ces mesures doivent être compatibles avec les traités. Elles sont notifiées à la Commission ».
2. La réglementation européenne en matière de qualité de l’air, pertinente pour l’examen du présent recours, réside essentiellement dans la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (ci-après : « la directive 2008/50/CE »).
Cette directive vise les concentrations de polluants dans l’air ambiant.
Elle comporte trois dimensions principales.
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Elle tend, tout d’abord, à « définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble » (article premier).
À cet égard, la directive distingue, pour chaque polluant, une « valeur cible », c’est-à-dire « un niveau fixé dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans la mesure du possible sur une période donnée » (article 2, 9°) et une « valeur limite », c’est-à-dire « un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint » (article 2, 5°).
Les valeurs limites des deux polluants principalement concernés par la mise en place de la zone de basses émissions de Bruxelles sont les suivantes :
« Dioxyde d’azote Une heure 200μg/m3, à ne pas 50 % le 19 juillet 1999, 1er janvier 2010
dépasser plus de 18 diminuant le 1er janvier fois par année civile 2001, puis tous les douze mois par tranches annuelles égales, pour atteindre 0% au 1er janvier 2010
Année civile 40μg/m3 50 % le 19 juillet 1999, 1er janvier 2010
diminuant le 1er janvier 2001, puis tous les douze mois par tranches annuelles égales, pour atteindre 0% au 1er janvier 2010
PM10 [particules fines]
Un jour 50 μg/m3, à ne pas 50 % - (1 )
dépasser plus de 35
fois par année civile Année civile 40 μg/m3 20 % - (1 )
(1) En vigueur depuis le 1er janvier 2005 ».
La directive 2008/50/CE vise, ensuite, à « évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs ».
À cet égard, elle impose aux États membres d’établir des « zones » et des « agglomérations » sur l’ensemble de leur territoire et d’évaluer la qualité de l’air dans toutes les zones et agglomérations, conformément aux prescriptions de son
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chapitre II et de ses annexes (système d’évaluation, critères d’évaluation, points de prélèvements, méthodes de référence pour les mesures).
Elle vise, enfin, à « préserver la qualité de l’air ambiant, lorsqu’elle est bonne, et à l’améliorer dans les autres cas ».
La gestion de la qualité de l’air doit être effectuée dans toutes les zones et agglomérations, conformément à son chapitre III et à ses annexes. En ce qui concerne l’amélioration de la qualité de l’air, l’instrument principal est le plan « énonçant des mesures visant à atteindre les valeurs limites ou valeurs cibles ».
L’article 23 de la directive 2008/50/CE dispose, à ce sujet, comme suit :
« 1. Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
Lorsque des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être élaborés ou mis en œuvre pour plusieurs polluants, les États membres élaborent et mettent en œuvre, s’il y a lieu, des plans intégrés relatifs à la qualité de l’air couvrant tous les polluants concernés.
2. Les États membres assurent, dans la mesure du possible, la cohérence avec les autres plans requis au titre des directives 2001/80/CE, 2001/81/CE et 2002/49/CE
en vue de la réalisation des objectifs environnementaux pertinents ».
Il appartient donc aux États membres de définir les mesures propres à améliorer la qualité de l’air dans les zones et agglomérations concernées par un dépassement des valeurs limites. Le droit européen n’apporte, à cet égard, aucune uniformisation.
Tout au plus, l’annexe XV de la directive énonce-t-elle au titre des « informations devant figurer dans les plans relatifs à la qualité de...