Extrait de l'arrêt n° 119/2024 du 7 novembre 2024, p. 25483.

Uittreksel uit arrest nr. 119/2024 van 7 november 2024
Rolnummer 8288
In zake : de vordering tot schorsing van het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 2024 « over de operationalisering van een Vlaamse Nutsregulator », ingesteld door de autonome dienst met rechtspersoonlijkheid « Vlaamse Regulator voor de Elektriciteits- en Gasmarkt » en Pieterjan Renier.
Het Grondwettelijk Hof,
samengesteld uit de voorzitters Luc Lavrysen en Pierre Nihoul, en de rechters Joséphine Moerman, Michel Pâques, Emmanuelle Bribosia, Willem Verrijdt en Kattrin Jadin, bijgestaan door griffier Nicolas Dupont, onder voorzitterschap van voorzitter Luc Lavrysen,
wijst na beraad het volgende arrest :
I. Onderwerp van de vordering en rechtspleging
Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 19 juli 2024 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 23 juli 2024, is een vordering tot schorsing van het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 2024 « over de operationalisering van een Vlaamse Nutsregulator » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 12 juni 2024) ingesteld door de autonome dienst met rechtspersoonlijkheid « Vlaamse Regulator voor de Elektriciteits- en Gasmarkt » en Pieterjan Renier, bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. Bart Martel, mr. Kristof Caluwaert en mr. Simon Vanhove, advocaten bij de balie te Brussel.
Bij hetzelfde verzoekschrift vorderen de verzoekende partijen eveneens de vernietiging van hetzelfde decreet.
(...)
II. In rechte
(...)
Ten aanzien van de bestreden bepalingen en de context ervan
B.1. De verzoekende partijen, de Vlaamse Regulator voor de Electriciteits- en Gasmarkt (hierna : de VREG) en de algemeen directeur van de VREG, vorderen in hoofdorde de vernietiging en de schorsing van het volledige decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 2024 « over de operationalisering van een Vlaamse Nutsregulator » (hierna : het decreet van 19 april 2024). In ondergeschikte orde vorderen zij de vernietiging en de schorsing van de volgende bepalingen van dat decreet : 1) artikel 4, § 2, tweede lid, en § 5, op zichzelf genomen en in samenhang gelezen met artikel 11, tweede lid; 2) artikel 4, § 4, derde lid, wat betreft de woorden « over elektriciteit en aardgas »; 3) artikel 195.
B.2.1. Met het decreet van 19 april 2024 heeft de decreetgever, uitgaande van de vaststelling dat « de regulerende bevoegdheid voor netgebonden infrastructuur en materie [momenteel] verspreid [is] over verschillende entiteiten », beoogd om één overkoepelende regulerende instantie in het leven te roepen, namelijk de Vlaamse Nutsregulator (Parl. St., Vlaams Parlement, 2022-2023, nr. 1797/1, p. 2).
De sectoren waarvoor de Vlaamse Nutsregulator bevoegd is, worden omschreven in artikel 5 van het decreet van 19 april 2024, dat bepaalt :
« De Vlaamse Nutsregulator heeft als missie de regulering van en toezicht op, in het Vlaamse Gewest :
1° het beheer van de elektriciteits- en aardgasnetten en het plaatselijk vervoernet van elektriciteit en de werking van de elektriciteits- en gasmarkt;
2° de productie en levering van thermische energie en het beheer van warmte- of koudenetten;
3° de productie en de levering van water bestemd voor menselijke aanwending via zowel openbare als private waterdistributienetwerken;
4° de invulling van de saneringsplicht;
5° de bevordering van de transparantie en de efficiëntie van de markt voor het vervoer van koolstofdioxide via pijpleidingen in het Vlaamse Gewest ».
B.2.2. Met de oprichting van een overkoepelende regulerende instantie heeft de decreetgever in essentie efficiëntiewinsten nagestreefd :
« Multisectorale regulatoren kunnen schaarse middelen, zoals personeel, financiën en technische kennis of expertise beter optimaliseren. Door het bij elkaar brengen in één organisatie van mensen die vergelijkbare of complementaire taken doen, stijgt de efficiëntie. Een voorbeeld van complementaire activiteiten zijn de taken die te maken hebben met prijsregulering. Zo wordt de expertise gebundeld om tariefplannen, de kostenstructuur, de boekhouding, de prestaties en de efficiëntie van intercommunales door te lichten. Zo wordt er ook over gewaakt dat er geen sprake is van kruissubsidiëring. Verder wordt de kennis gebundeld over de kostentoerekening aan doelgroepen, tariefstructuren, sociale correcties enzovoort » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2022-2023, nr. 1797/1, p. 7).
B.3.1. Om te komen tot een overkoepelende regulerende instantie heeft de decreetgever ervoor geopteerd « de bestaande VREG [om te vormen] tot de Vlaamse Nutsregulator » :
« In de praktijk zal de operationalisering van de Vlaamse Nutsregulator worden georganiseerd via de omvorming van de bestaande VREG tot de Vlaamse Nutsregulator, waarbij die bestaande rechtspersoon blijft bestaan, maar een naamswijziging ondergaat zodat de vlag de lading dekt.
Op regelgevend vlak kan de omvorming van de VREG en de integratie van de andere personen, diensten en regulatoren, en de toekomstige werking van de Vlaamse Nutsregulator het best verankerd worden in een kaderdecreet met bepalingen over de raad van bestuur, mandaten, algemene bevoegdheid, missie enzovoort, maar waarbij dan de specifieke bevoegdheid van die regulator per sector specifiek vermeld kan blijven in die sectorale regelgevingen.
[...] Doordat het gaat om een omvorming en naamswijziging van een bestaande rechtspersoon, blijft die bestaande rechtspersoon, weliswaar met een naamswijziging en een aantal governanceaanpassingen, echter onverkort bestaan. Dat houdt dan ook in dat er voor de huidige personeelsleden van de VREG op het vlak van anciënniteit, statuut, pensioen en bezoldiging enzovoort totaal niets verandert » (ibid., p. 10).
Volgens artikel 4, § 1, eerste lid, van het decreet van 19 april 2024 wordt « de VREG [...] omgevormd tot een autonome dienst met rechtspersoonlijkheid met als naam Vlaamse Nutsregulator ».
B.3.2. Zoals blijkt uit de in B.3.1 aangehaalde parlementaire voorbereiding gaat de omvorming van de VREG tot Vlaamse Nutsregulator gepaard met « een aantal governanceaanpassingen ».
Volgens artikel 3.1.4/4 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 mei 2009 « houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid » (hierna : het decreet van 8 mei 2009) heeft de VREG tot aan de inwerkingtreding van het bestreden decreet twee organen, een raad van bestuur en een algemeen directeur. De raad van bestuur bestaat uit maximaal zeven leden die worden aangesteld door het Vlaams Parlement voor een eenmalig hernieuwbare termijn van vijf jaar (artikel 3.1.5). De algemeen directeur wordt benoemd door de raad van bestuur voor een eenmalig hernieuwbare termijn van zes jaar (artikel 3.1.9).
Volgens artikel 14 van het decreet van 19 april 2024 heeft de Vlaamse Nutsregulator drie organen : een raad van bestuur, een college van directeurs en een expertenraad.
De raad van bestuur bestaat uit maximaal zeven leden die worden aangesteld door het Vlaams Parlement voor een eenmalig hernieuwbare termijn van vijf jaar (artikel 15 van het decreet van 19 april 2024). De bestuurders zijn verantwoordelijk voor de vervulling van de hun opgedragen taak en zijn aansprakelijk voor de tekortkomingen in hun bestuur. Ze zijn, hetzij tegenover de Vlaamse Nutsregulator, hetzij tegenover derden, hoofdelijk aansprakelijk voor alle schade die het gevolg is van een overtreding van het decreet van 19 april 2024 en de uitvoeringsbesluiten ervan (artikel 19).
Het college van directeurs bestaat uit minimaal drie en maximaal vier leden, die door de raad van bestuur worden benoemd voor een eenmalig hernieuwbare termijn van zes jaar (artikel 21, tweede en vierde lid, van het decreet van 19 april 2024). Het college van directeurs treedt op als college en beraadslaagt collegiaal, volgens de procedure van consensus. Als de directeurs binnen het college niet tot een consensus komen, wordt het dossier in kwestie aan de raad van bestuur ter beslissing voorgelegd (artikel 21, eerste lid).
De expertenraad, die fungeert als adviesorgaan voor de leden van de raad van bestuur, bestaat uit maximaal vijf leden die door het Vlaams Parlement worden benoemd op voorstel van de raad van bestuur van de Vlaamse Nutsregulator voor een hernieuwbare periode van zes jaar (artikel 31 van het decreet van 19 april 2024). De adviezen van de expertenraad zijn niet bindend (artikel 33).
B.4.1. Daar de door de VREG uitgeoefende taken in ruime mate mede worden beheerst door het recht van de Europese Unie, worden de door de Vlaamse Nutsregulator uitgeoefende taken eveneens gedeeltelijk mede beheerst door dat recht.
Op het vlak van de door de Vlaamse Nutsregulator uitgeoefende taken dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de mede door het recht van de Europese Unie beheerste taken (hierna : de gereguleerde taken) en de taken die niet door dat recht worden beheerst (hierna : de niet-gereguleerde taken). De parlementaire voorbereiding vermeldt :
« [De heer [...]] stelt dat de Vlaamse regulator, die van start zou gaan op 1 januari 2025, een hybride regulator is, waarbij een deel van de taken regulerende taken zijn en een ander deel niet-regulerende taken. Onder de regulerende taken vallen elektriciteit en gas, wat een exclusieve bevoegdheid is, zoals opgelegd door Europa. De niet-regulerende taken gaan over water, riolering, warmte, groenestroomcertificaten, wkk-certificaten [lees : warmtekracht-certificaten], sociale statistieken enzovoort. Dat wil zeggen dat de huidige werking van de regulator ook hybride is, omdat warmte, wkk-certificaten, groenestroomcertificaten en sociale statistieken al zijn toegewezen. Dat zijn geen exclusieve bevoegdheden. Het is aan de regulator zelf om via zijn raad van bestuur, zijn directiecomité en zijn huishoudelijk reglement de schotten tussen de verschillende afdelingen te regelen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2022-2023, nr. 1797/13, p. 4).
B.4.2. Het recht van de Europese Unie bevat regels met betrekking tot de taken en de werking van de ten aanzien van de sectoren elektriciteit en aardgas optredende regulerende...