Extrait de l'arrêt n° 84/2024 du 18 juillet 2024, p. 108408.

Extrait de l'arrêt n° 84/2024 du 18 juillet 2024
Numéro du rôle : 7963
En cause : le recours en annulation des articles 5, 9°, 9, c), 10, b) et d), 18, 27, 28 et 40 de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 15 décembre 2022 « modifiant l'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées », introduit par l'ASBL « Fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) » (Femarbel).
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Pierre Nihoul et Luc Lavrysen, et des juges Thierry Giet, Joséphine Moerman, Michel Pâques, Yasmine Kherbache, Danny Pieters, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia et Kattrin Jadin, assistée du greffier Nicolas Dupont, présidée par le président Pierre Nihoul,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet du recours et procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 mars 2023 et parvenue au greffe le 31 mars 2023, l'ASBL « Fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) » (Femarbel), assistée et représentée par Me Jean-Paul Hordies et Me Yohann Rimokh, avocats au barreau de Bruxelles, et par Me Geoffroy de Foestraets, avocat à la Cour de cassation, a introduit un recours en annulation des articles 5, 9°, 9, c), 10, b) et d), 18, 27, 28 et 40 de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 15 décembre 2022 « modifiant l'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées » (publiée au Moniteur belge du 30 janvier 2023).
Par la même requête, la partie requérante demandait également la suspension des mêmes dispositions ordonnancielles. Par l'arrêt n° 107/2023 du 29 juin 2023 (ECLI:BE:GHCC:2023:ARR.107), publié au Moniteur belge du 27 septembre 2023, la Cour a rejeté la demande de suspension.
(...)
II. En droit
(...)
Quant aux dispositions attaquées et à leur contexte
B.1. L'ordonnance de la Commission communautaire commune du 15 décembre 2022 « modifiant l'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées » (ci-après : l'ordonnance du 15 décembre 2022), dont les articles 5, 9°, 9, c), 10, b) et d), 18, 27, 28 et 40 sont attaqués, modifie l'ordonnance, précitée, de la Commission communautaire commune du 24 avril 2008. Elle en modifie également l'intitulé : il s'agit désormais de l'ordonnance « relative aux établissements pour aînés » (ci-après : l'ordonnance du 24 avril 2008).
B.2. L'ordonnance du 24 avril 2008 organise le secteur des établissements pour aînés situés sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, ne relèvent pas de la compétence de la Communauté française ou de la Communauté flamande. Aux termes de l'article 2, 4°, de cette ordonnance, il faut entendre par « établissements pour aînés » les habitations pour aînés (article 2, 4°, a)), les résidences-services et complexes résidentiels proposant des services (article 2, 4°, b)), les maisons de repos, en ce compris les places en maisons de repos et de soins (article 2, 4°, c)), les centres de soins de jour (article 2, 4°, d)), les centres d'accueil de jour et de nuit (article 2, 4°, e) et g)), ainsi que les places de court séjour (article 2, 4°, f)).
B.3.1. L'article 4 de l'ordonnance du 24 avril 2008 habilite le Collège réuni de la Commission communautaire commune (ci-après : le Collège réuni) à arrêter une programmation de tout ou partie des établissements pour aînés, à l'exception des résidences-services et des complexes résidentiels proposant des services régis par la copropriété forcée. Cette programmation vise à maîtriser l'évolution de l'offre d'accueil, d'hébergement ou de soins aux aînés en fonction de l'évolution des besoins de la population bruxelloise (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2006-2007, B-102/1, p. 4).
B.3.2. Le Collège réuni n'a jusqu'ici pas adopté de programmation en vertu de l'article 4 précité. L'article 31 de l'ordonnance du 24 avril 2008, tel qu'il a été remplacé par l'article 34 de l'ordonnance du 15 décembre 2022, permet au Collège réuni, dans l'attente d'une programmation définitive, de fixer, par catégorie d'établissements pour aînés qui peuvent faire l'objet d'une programmation en vertu de l'article 4 précité, le nombre maximal de places pouvant bénéficier d'une autorisation spécifique de mise en service et d'exploitation (ci-après : ASMESE). En vertu du même article 31 de l'ordonnance du 24 avril 2008, le Collège réuni doit en tout cas fixer le nombre maximal de places en maisons de repos, en ce compris celles qui bénéficient d'un agrément spécial pour la prise en charge des aînés fortement dépendants et nécessitant des soins, et de places en centre de soins de jour qui peuvent bénéficier d'une ASMESE. Cette possibilité de limiter le nombre de places pouvant bénéficier d'une ASMESE est qualifiée de « programmation transitoire » et constitue une innovation de l'ordonnance du 15 décembre 2022.
Par son arrêté du 28 mars 2024 « modifiant l'arrêté du Collège réuni du 4 juin 2009 fixant les procédures de programmation et d'agrément des établissements pour aînés et fixant l'entrée en vigueur de certaines dispositions de l'ordonnance du 15 décembre 2022 modifiant l'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées » (ci-après : l'arrêté du 28 mars 2024), le Collège réuni a arrêté une programmation transitoire, limitant le nombre de places en maisons de repos à 12 060 (article 1er/1 de l'arrêté du Collège réuni de la Commission communautaire commune du 4 juin 2009 « fixant les procédures de programmation et d'agrément des établissements pour aînés » (ci-après : l'arrêté du 4 juin 2009), tel qu'il a été inséré par l'article 3 de l'arrêté du 28 mars 2024).
B.3.3. Avant l'adoption de l'ordonnance du 15 décembre 2022, le Collège réuni pouvait, en vertu de l'article 32 de l'ordonnance du 24 avril 2008, abrogé par l'article 35 de l'ordonnance du 15 décembre 2022, accorder des ASMESE en dehors de toute programmation, si ces dernières étaient compatibles avec les protocoles d'accord conclus avec l'autorité fédérale, laquelle était, jusqu'à la sixième réforme de l'Etat, compétente en matière de règles de base de la programmation en vertu de l'article 5, § 1er, I, 1°, c), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980).
B.4.1. Le régime des ASMESE est réglé par les articles 6 à 8 de l'ordonnance du 24 avril 2008. Pour pouvoir mettre en service ou exploiter un établissement pour aînés (ou une extension de la capacité d'accueil d'un tel établissement) relevant d'une catégorie pour laquelle le Collège réuni a adopté une programmation définitive ou transitoire (par application de l'article 31 de l'ordonnance du 24 avril 2008), le gestionnaire d'un établissement pour aînés doit obtenir l'autorisation du Collège réuni. Cette autorisation, qui signifie qu'un projet s'insère dans la programmation - définitive ou transitoire -, est qualifiée d'ASMESE (article 6 de l'ordonnance du 24 avril 2008).
B.4.2. L'ASMESE doit fixer le nombre de places pour lequel elle est accordée (article 7, § 1er, de l'ordonnance du 24 avril 2008). Elle perd par ailleurs de plein droit ses effets si, dans les cinq ans de son obtention, le gestionnaire de l'établissement n'introduit pas une demande d'agrément (article 7, § 2, de l'ordonnance du 24 avril 2008).
B.4.3. En principe, l'ASMESE ne peut pas être cédée, que ce soit à titre gratuit ou onéreux (article 7, § 3, alinéa 1er, de l'ordonnance du 24 avril 2008). Toutefois, le Collège réuni peut autoriser la cession d'une ASMESE, uniquement en cas de changement de gestionnaire de l'établissement auquel elle se rapporte et pour autant qu'elle soit concrétisée sur le même site et dans les mêmes conditions et délais que ceux déterminés lors de l'octroi de cette autorisation (article 7, § 3, alinéa 2, de l'ordonnance du 24 avril 2008). L'article 10, d), attaqué, de l'ordonnance du 15 décembre 2022 permet au Collège réuni de refuser la cession d'ASMESE, même dans les conditions précitées, notamment si la cession revêt un caractère onéreux ou si elle ne s'inscrit pas dans le cadre de la programmation.
B.4.4. En vertu de l'article 7, § 3/1, de l'ordonnance du 24 avril 2008, l'ASMESE peut, sur demande du gestionnaire, en tout ou en partie, être reconvertie en ASMESE ou agrément d'un autre type d'établissement pour aînés.
B.4.5. Enfin, l'article 7, § 4, de l'ordonnance du 24 avril 2008 prévoit que le Collège réuni peut supprimer ou diminuer le nombre de lits ou places autorisés dans le cadre d'une ASMESE dans la mesure où ces lits ou places sont structurellement inoccupés durant trois années consécutives après leur mise en service ou exploitation.
B.5.1. Après l'obtention d'une ASMESE, aucun établissement pour aînés ne peut être mis en service ou offrir des services sans avoir été préalablement agréé par le Collège réuni ou sans avoir obtenu une autorisation de fonctionnement provisoire, comme le prévoit l'article 11, § 1er, alinéa 1er, de l'ordonnance du 24 avril 2008.
B.5.2. L'agrément est accordé à un établissement pour aînés par le Collège réuni pour une durée indéterminée (article 11, § 1er, alinéa 2, de l'ordonnance du 24 avril 2008). La décision d'agrément indique le nombre maximal d'aînés pouvant être accueillis dans l'établissement et donc le nombre maximal de places sur lesquelles elle porte (article 11, § 1er, alinéa 3, de l'ordonnance du 24 avril 2008). Pour être agréé, un établissement pour aînés doit être conforme aux normes arrêtées tant par les autorités fédérales compétentes que par le Collège réuni (article 11, § 1er, alinéa 4, de l'ordonnance du 24 avril 2008). Ces normes d'agrément sont détaillées, par catégorie d'établissement, dans l'arrêté du Collège réuni de la Commission communautaire commune du 18 janvier 2024 « fixant les normes d'agrément...