Avis, Autorité de protection des données, 2026-05-18

Avis n° 98/2026 du 18 mai 2026
Objet : Avis concernant un projet de loi portant transposition de la Directive (UE) 2024/1226 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives de l’Union et modifiant la directive (UE) 2018/1673 et autres dispositions (CO-A-2026-081).
Mots-clés : Mesures restrictives – Autorités compétentes – Registre des sanctions administratives – Limitation des droits – Récolte auprès des autres services de l’Etat – Intervention sous code
Version originale
Vu la loi du 3 décembre 2017 portant création de l'Autorité de protection des données , en particulier ses articles 23 et 26 (ci-après « LCA ») ;
Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (ci-après « RGPD ») ;
Vu la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel (ci-après « LTD ») ;
Vu la demande d'avis de Monsieur Jan Jambon, Ministre des Finances (ci-après « le demandeur »), reçue le 25 mars 2026 ;
Vu le courriel du 22 avril 2026 par lequel l’Organe de contrôle de l’information policière indique qu’il ne rendra pas d’avis dans ce dossier ;
Vu les informations complémentaires obtenues le 4 mai 2026 ;
Le Service d’Autorisation et d’Avis de l’Autorité de protection des données (ci-après « l’Autorité ») émet, le 18 mai 2026, l'avis suivant :
I. OBJET ET CONTEXTE DE LA DEMANDE D’AVIS
1. Le demandeur a sollicité l’avis de l’Autorité concernant un projet de loi portant transposition de la Directive (UE) 2024/1226 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives de l’Union et modifiant la directive (UE) 2018/1673 et autres dispositions (ci-après « le Projet »).
2. La notion de « mesures restrictives » (souvent désignées par le terme « sanctions » en droit international), désigne l’un des instruments figurant parmi l’« éventail de réactions adoptées unilatéralement ou collectivement par les Etats contre l’auteur d’un fait internationalement illicite pour faire assurer le respect et l’exécution d’un droit ou d’une obligation »1. Ces mesures sont qualifiées de « restrictives » parce qu’elles peuvent notamment2 imposer des restrictions commerciales3, à la circulation des personnes4, économiques et financières5 ou des contrôles spécifiques.
3. Comme le rappelle le 2ème considérant de la directive 2024/1226, ces mesures6 sont (devenues) l’instrument de prédilection7 de l’Union européenne (« UE ») pour atteindre les objectifs de sa politique étrangère et de sécurité commune (« PESC »). Ces objectifs sont principalement la protection de la paix et de la sécurité internationale, à travers la lutte contre le terrorisme et la promotion des normes en matière de droits de l’homme, de bonne gouvernance et de respect de l’État de droit.
4. Par ailleurs, les mesures restrictives visant directement des personnes physiques sont loin d’être exceptionnelles8. Il en résulte que le Projet est susceptible d’entrainer le traitement de données à caractère personnel relatives à un grand nombre de personnes.
5. Contrairement à l’adoption des mesures restrictives, l’application de ces mesures, en termes de poursuites et de sanctions, relève de la compétence des Etats membres. Comme en témoigne un rapport d’Eurojust9, il en résulte une grande disparité de statuts et de sanctions des violations de ces mesures restrictives, entre les différents États membres10.
6. L’adoption de la directive 2024/1226 est à replacer dans le contexte11 de l’offensive militaire lancée par la Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. En effet, alors que le véto russe12 empêche le conseil de sécurité de l’ONU de prendre une quelconque décision à l’égard de la situation en Ukraine, l'Union européenne a exprimé le souhait de pouvoir procéder à la confiscation des avoirs russes.
7. Le 25 mai 2022, la Commission européenne a donc présenté un paquet de mesures en vue de sanctionner sévèrement toute tentative de contournement des ou toute infraction aux mesures restrictives adoptées (qu’elles soient ou non en lien avec la Russie), dont une proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE (c’est-à-dire en tant que catégorie d’infraction pour laquelle le législateur européen peut établir des règles minimales).
8. Le 28 novembre 2022, le Conseil a adopté – à l’unanimité – cette proposition qui est devenue la décision 2022/é2 relative à l’identification de la violation des mesures restrictives de l’Union en tant que domaine de criminalité qui remplit les critères visés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE13.
9. La Commission européenne a ensuite pu14 proposer (la directive relative à la saisie et à la confiscation des avoirs 15 et) la directive relative à la violation des mesures restrictives, adoptée le 24 avril 2024, dont le projet de transposition fait l’objet du présent avis et dont l’objet est de créer un standard juridique minimal et uniforme au sein de l’UE auquel les Etats membres ne peuvent pas se soustraire.
10. Les principales dispositions du Projet impliquant des traitements de données à caractère personnel figurent dans le chapitre 4 et visent à modifier la loi du 13 mai 2003 relative à la mise en œuvre des mesures restrictives adoptées par le Conseil de l’Union européenne à l’encontre d’Etats, de certaines personnes et entités. Les dispositions des chapitres 2 et 3 du Projet visent quant à elles à remplacer les dispositions pénales contenues dans les dispositions de l’arrêté-loi du 6 octobre 194416 et la loi du 11 mai 199517, par des renvois aux dispositions modifiées de la loi du 13 mai 2003.
11. L’Autorité constate que bon nombre de dispositions en projet sont similaires, voire identiques, à des dispositions du code de droit économique (« CDE »), au sujet desquelles l’Autorité a rendu l’avis 52/2022. Il est renvoyé à cet avis pour tout ce qui n’est pas expressément mentionné ci-après.
II. EXAMEN DU PROJET
II.1. Désignation des autorités compétentes18
12. L’art. 5 nouveau de la loi de 1995 dispose que la recherche et la constatation des contournements et infractions aux mesures restrictives « contenues dans les arrêtés pris en exécution de la présente loi ou d’autres obligations imposées par ces arrêtés », relèvent de la compétence des autorités compétentes désignées par le Roi, « sans préjudice d’autres dispositions légales, des compétences (…), des autres autorités et services, (…) ». L’art. 6 nouveau de la loi de 2003 contient un passage libellé de manière comparable.
13. Interrogé à ce sujet, le fonctionnaire délégué a indiqué :
“Het gaat hier bijvoorbeeld om de bevoegdheden van de Gewesten inzake bepaalde goederen alsook wapens. Bijvoorbeeld de controles op en het afgeven van uitvoerlicenties voor dual-use goederen die onder beperkende maatregelen vallen. Daarnaast bijvoorbeeld bevoegdheden van de FOD Economie en de Douane voor wat betreft goederen alsook wapens. Het is inderdaad bijzonder belangrijk dat het ontwerp uitdrukkelijk bepaalt dat de bevoegdheden op grond van andere wetgeving niet aangetast worden door bevoegdheden toegekend in dit ontwerp”19.
14. L’Autorité prend acte de l’importance de préserver les compétences octroyées par d’autres normes.
L’Autorité estime donc qu’il convient de reformuler cette disposition en indiquant par exemple que « la compétence des autorités compétentes qui seront désignées en vertu du Projet s’entend sans préjudice des dispositions légales attribuant des compétences de recherche et de constatation des contournements et infractions aux mesures restrictives à d’autres autorités et services ».
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