Avis, Autorité de protection des données, 2025-06-24

Avis n° 48/2025 du 24 juin 2025
Objet : Demande d’avis concernant un avant-projet de décret de la Communauté française portant diverses dispositions en matière culturelle, concernant le secteur non-marchand et concernant l’aliénation de biens meubles désaffectés de la Communauté française (CO-A-2025-040)
Mots-clés : cadastre de l’emploi non-marchand – finalités des traitements – prévisibilité du décret – création d’une base de données issues de sources authentiques – désignation du responsable du traitement – destinataires des données – transmission de données non-anonymisées – traitements ultérieurs par des tiers – organismes de statistiques publiques
Le Service d’Autorisation et d’Avis de l’Autorité de protection des données (ci-après « l’Autorité ») ;
Vu la loi du 3 décembre 2017 portant création de l'Autorité de protection des données, en particulier ses articles 23 et 26 (ci-après « LCA ») ;
Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (ci-après « RGPD ») ;
Vu la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel (ci-après « LTD ») ;
Vu la demande d'avis de Madame Elisabeth Degryse, Ministre-Présidente en charge du Budget, de l’Enseignement supérieur, de la Culture et des Relations internationales et intra-francophones (ci-après « la demanderesse »), reçue le 30 avril 2025 ;
Vu les informations complémentaires reçues le 27 mai 2025 ;
Émet, le 24 juin 2025, l'avis suivant :
I. Objet et contexte de la demande d’avis
1. La demanderesse sollicite l’avis de l’Autorité concernant les articles 21 à 24 d’un avant-projet de décret de la Communauté française portant diverses dispositions en matière culturelle, concernant le secteur non-marchand et concernant l’aliénation de biens meubles désaffectés de la Communauté française (ci-après, « l’avant-projet »).
2. L’avant-projet vise à modifier diverses dispositions en matière culturelle, dont notamment le décret du 18 avril 2024 relatif au cadastre de l’emploi non-marchand1 en Communauté française (ci-après, « le décret du 18 avril 2024 »).
3. Le décret du 19 octobre 2007 relatif à l’instauration d’un cadastre de l’emploi non-marchand en Communauté française (ci-après, « le décret du 19 octobre 2007 ») avait instauré, comme son intitulé l’indique, un cadastre de l’emploi, rassemblant les données des employeurs et travailleurs des secteurs concernés. Ses objectifs principaux étaient, d’une part, de simplifier l’administration grâce à une collecte unique de données pour diverses démarches (telles que la gestion des autorisations, agréments ou subventions) et, d’autre part, d’harmoniser les données disponibles sur l’emploi dans tous les secteurs non-marchands via une base de données centralisée. Cependant, seules les données relatives au secteur socioculturel ont pu être intégrées pleinement au cadastre, celles relatives aux autres secteurs du non-marchand, comme celui de l’ONE (petite enfance) et de l’Aide à la jeunesse, ayant été exclues à cause de différences de fonctionnement et de calendrier.
4. Le contexte ayant évolué, le décret du 18 avril 2024 a introduit une réforme profonde du dispositif. L’un des changements majeurs qu’il apporte concerne l’organisation de la collecte des données. Le décret du 19 octobre 2007 proposait que la récolte des données auprès des sources authentiques et auprès des employeurs s’effectue par un service centralisateur qui traite et retransmette aux administrations concernées les données dont ces dernières ont besoin. Le décret du 18 avril 2024 prévoit désormais que chaque organisation sectorielle est responsable de collecter les données relatives à son secteur, et ce, à partir des sources authentiques ou, si besoin, directement auprès des employeurs.
5. Dans le cadre de cette nouvelle dynamique, le cadastre de l’emploi n’est plus utilisé comme outil de gestion2 pour les secteurs relevant de l’ONE et de l’Aide à la jeunesse, ces derniers s’appuyant désormais sur leurs propres systèmes de collecte de données. Dans le secteur socioculturel, son rôle de gestion est maintenu mais limité au contrôle et à l’octroi de certaines subventions liées au décret du 24 octobre 2008 déterminant les conditions de subventionnement de l’emploi dans les secteurs socioculturels de la Communauté française.
Cependant, le cadastre de l’emploi conserve une fonction statistique pour tous les secteurs, permettant de construire une vision globale et uniforme de l’emploi. En parallèle, le décret du 19 octobre 2007 a également été revu au regard du RGPD.
6. L’avant-projet de décret soumis pour avis apporte des modifications au décret du 18 avril 2024.
Selon l’exposé des motifs, les modifications principales envisagées par l’avant-projet poursuivent les objectifs suivants :
- « Ouvrir le champ d’application du décret à l’ensemble des employeurs du secteur non-marchand ;
- Faire en sorte que le cadastre couvre l’ensemble des relations de travail existantes dans les différents secteurs3
- Prendre en compte les spécificités de l’ONE, un organisme d’administration publique de type 2 (avec une gestion autonome) ;
- Créer la base légale pour les solutions informatiques développées par l’ONE pour récolter, enregistrer et traiter les données auprès des employeurs qui relèvent de ses missions ».
7. Dans le cadre de l’analyse de l’avant-projet soumis pour avis, l’Autorité a jugé nécessaire de réexaminer certaines dispositions du décret du 18 avril 2024 que l’avant-projet entend modifier. A la suite d’un nombre élevé de demande d’avis reçues et d’un manque d’effectif, l’Autorité s’était prononcée par le biais d’un « avis standard » sur le projet de décret du 18 avril 20244, en rappelant les principales exigences auxquelles toute norme régissant un traitement de données à caractère personnel doit satisfaire. Toutefois, le projet de décret ne semble pas avoir été adapté en adéquation avec ces exigences et la lecture de son texte dans le cadre de la présente analyse met en lumière plusieurs éléments problématiques au regard du RGPD. Dès lors, l’Autorité formule, à titre d’initiative, un certain nombre d’observations relatives au décret du 18 avril 2024, afin d’assurer que l’ensemble du dispositif, tant dans sa version actuelle que modifiée, respecte les exigences du cadre applicable en matière de protection des données à caractère personnel.
8. Le présent avis se limite donc à l’examen des dispositions du décret du 18 avril 2024, ainsi que des dispositions de l’avant-projet encadrant des traitements de données à caractère personnel, et ce, dans la mesure où elles appellent des commentaires en matière de protection des données à caractère personnel.
II. Examen de la demande d’avis
A. Remarques sur le décret du 18 avril 2024 formulées d’initiative par l’Autorité
a) Remarque préliminaire
9. L’Autorité souligne l’importance particulière que revête la clarté des textes normatifs.
C’est de celle-ci que découlera la sécurité juridique des traitements mis en place et la garantie de limiter les risques de détournements ou d’abus dans l’application des textes normatifs concernés. Or, à la lumière de l’analyse détaillée menée dans les considérants suivants (points b) à e)), l’Autorité constate que de nombreuses dispositions normatives du décret du 18 avril 2024 sont libellées de manière trop superficielle pour répondre à l’exigence de prévisibilité.
En l’état, le texte présente d’importantes lacunes rédactionnelles et en matière de prévisibilité :
il est difficile d’identifier clairement qui collecte les données, quelles données sont concernées, quelles en sont les sources, qui aura accès aux données, sous quelle forme, et dans quel but.
Or, il est attendu d’un texte régissant des traitements de données à caractère personnel qu’il précise rigoureusement chacun de ces éléments.
10. Par ailleurs, l’Autorité rappelle que le législateur ne peut mettre en place une base de données regroupant un volume important de données sans définir précisément quelles entités auront accès à ces données et à quelles fins. Elle remet également en cause la légitimité et la conception du mécanisme prévu pour alimenter le cadastre de l’emploi non-marchand et exprime de vives réserves quant à la centralisation, par simple copie, de données issues de sources authentiques – y compris fédérales – dans une nouvelle banque de données.
11. Le texte actuel est imprécis, mal structuré et ouvre largement la porte à des réutilisations non identifiées, potentiellement par tous types d’acteurs privés ou institutionnels (cf. l’usage du terme « tiers).
12. L’Autorité recommande dès lors le législateur de procéder à une révision approfondie du décret du 18 avril 2024, à l’occasion de l’avant-projet actuellement soumis pour avis, afin d’améliorer significativement la lisibilité et prévisibilité de ce décret. Pour se faire, l’Autorité recommande à l’auteur du projet de s’inspirer des bonnes pratiques promues notamment dans la brochure relative à la pratique d’avis du SAA 5.
b) Finalités de la base de données à caractère personnel
13. L’article 2, §2 du décret du 18 avril 2024 définit les différentes finalités des traitements de données à caractère personnel qu’il prévoit. Cette disposition précise que « les données et les données personnelles reprises dans le cadastre de l’emploi non-marchand sont utilisées par les responsables de traitements de données respectifs et transmises au Gouvernement afin :
1. De développer une vue détaillée de l’ensemble de l’emploi du secteur non-marchand ;
2. De réaliser des analyses statistiques pertinentes 6 en termes d’évaluation dans les matières relevant de la Communauté française concernant la quantité et la qualité des emplois dans le secteur non-marchand ainsi que des conditions de travail et de...