17 AOUT 2007. - Arrêté royal relatif aux activités d'audit interne dans certains services du pouvoir exécutif fédéral

RAPPORT AU ROI

Sire,

L'arrêté que nous avons l'honneur de soumettre à la signature de Votre Majesté découle de la Note « Pour une maîtrise globale des risques dans les SPF et SPP », présentée par la Ministre du Budget et approuvée par le Conseil des Ministres le 30 juin 2006.

Il s'inscrit dans la ligne des arrêtés royaux du 7 novembre 2000, portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral, et du 26 mai 2002, relatif au système de contrôle interne au sein des services publics fédéraux. Comme eux, et conformément aux principes hérités de la réforme Copernic, il vise à créer les conditions d'une plus grande responsabilisation du management de l'Administration fédérale, sachant que cette évolution doit concilier rigueur de gestion, qualité des dépenses publiques et respect des principes de government governance.

La notion de responsabilisation est indissociable du concept de contrôle interne, qui, traduit de l'anglais « internal control », correspond à une notion de maîtrise de l'activité : il s'agit pour chaque fonctionnaire dirigeant à la fois de contrôler le Service dont il a la charge, comme un pilote automobile contrôle son véhicule, ou comme un footballeur contrôle le ballon, et de faire la preuve de cette maîtrise. Autrement dit, il doit à la fois s'assurer de la fiabilité de son système de contrôle interne et en convaincre d'autres parties prenantes (le Ministre qui a le Service dans ses attributions, les organes de contrôle externe, le grand public, etc.).

La politique de développement de systèmes de contrôle interne à l'échelle de chaque SPF s'inscrit dans le prolongement de la réforme Copernic du début des années 2000, qui visait à la fois à mieux rendre service aux citoyens et à faire de l'Etat un meilleur employeur. Ces objectifs se sont greffés à des impératifs traditionnels, qui correspondent à l'obligation de rendre compte du bon emploi des deniers publics. De nos jours, cette obligation de rendre compte s'applique aux relations que l'Etat fédéral entretient avec le Parlement (via la Cour des comptes) mais aussi avec l'Union européenne. De plus, au sein même de l'entité « Etat », il existe une obligation de rendre compte; il s'agit de celle qui découle de la mission légale du Ministre du Budget, responsable de la surveillance de l'exécution du budget.

Pour concilier ces divers impératifs et objectifs, le Ministre du Budget a proposé au Conseil des Ministres de s'inscrire dans une perspective dite de chaîne de contrôle (« single audit »). Cette idée, développée par la Cour des comptes européenne, vise à développer des synergies entre contrôle interne et contrôles externes, en se fondant sur des normes et des principes communs permettant à chaque niveau de contrôle de s'appuyer sur le précédent de telle sorte que la charge imposée à l'entité « contrôlée » soit réduite tout en ayant la garantie que tous les risques identifiés seront traités.

L'identification de normes et principes communs est donc un préalable indispensable. Dans cette perspective, le présent arrêté a pour objet de fixer un cadre de référence applicable, accessible à tous et lisible. Le contrôle interne doit donc faire l'objet d'une évaluation et d'un suivi méthodiques. A ce jour, la méthodologie considérée comme la plus convaincante est celle qui se déploie dans des activités dites d'audit interne.

Encore faut-il que l'exercice de ces activités d'audit interne soit assorti de garanties. Dans ce cadre, il est apparu nécessaire de « protéger » l'appellation « audit interne » afin d'apporter une garantie aux autres acteurs de la chaîne de contrôle, qui doivent déterminer s'ils peuvent se fier au système de contrôle interne en général, et à la composante « monitoring » en particulier. Aussi, il est d'intérêt public qu'aucune administration ne se prévale à mauvais escient de l'existence d'activités d'audit interne.

Il s'agit tout d'abord de garanties à apporter aux auditeurs : respect de leur indépendance, développement d'un climat de coopération entre eux et leurs collègues, accès illimité à l'information, et mise à disposition de moyens, tant logistiques qu'informatiques (matériel et logiciel). Mais il s'agit aussi de garanties à apporter à leurs collègues et aux responsables des services, qui sont à la fois leurs partenaires indispensables et leurs clients internes. Ces garanties résident dans les aspects suivants : objectivité des auditeurs, compétence, volonté d'apporter une valeur ajoutée à l'organisation et de l'aider à atteindre ses objectifs, respect d'une procédure contradictoire, confidentialité de l'information. En outre, les auditeurs internes vont sur le terrain, à la rencontre de leurs collègues titulaires de fonctions opérationnelles ou de support, pour comprendre la réalité des choses et des processus.

En d'autres termes : mettre en place des activités d'audit interne revient donc à donner aux différents responsables les moyens de mieux exercer leurs responsabilités, en maîtrisant mieux leurs risques et en visant de meilleurs résultats.

Déjà, un arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à l'audit interne au sein des SPF a été pris pour organiser la pratique de l'audit interne, mais force est de constater qu'il n'est pas appliqué de manière satisfaisante.

Deux facteurs peuvent contribuer à expliquer ce constat.

Le premier facteur tient au contexte. L'arrêté royal du 2 octobre 2002 supposait en effet la mise en place des Comités d'audit prévus par l'arrêté royal du 7 novembre 2000, portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral, lesquels dépendaient de la mise en place effective de conseils stratégiques dans chacun de ces Services. Quatre ans plus tard, les conseils stratégiques restent rares et les authentiques Comités d'audit inexistants. Même si l'article 26 de l'arrêté de 2002 permettait de se passer de Comité d'audit pour la sélection du Chef de l'audit interne, l'absence de Comité pèse sur les autres aspects de la mise en place d'activités d'audit interne indépendantes et suffisamment bien dotées.

Le second facteur tient aux exigences posées par l'arrêté royal lui-même. En effet, en 2002, il était apparu que, de même que chaque service public fédéral devait construire son propre système de contrôle interne, il lui fallait se doter de son propre service d'encadrement Audit interne.

Ces deux facteurs comportent chacun leur réponse.

D'une part, le dispositif institutionnel prévu par l'arrêté royal du 7 novembre 2000 a été remis à plat. L'obligation de créer un Comité d'audit par service public fédéral a été abolie et une nouvelle institution, le Comité d'audit de l'Administration fédérale, rattaché au Conseil des Ministres, a été créé par arrêté royal du 17 août 2007.

Le présent projet d'arrêté royal reprend quant à lui le cadre de travail qui a été posé en 2002 en le rendant plus flexible. A l'obligation d'installer un service d'encadrement Audit interne, il substitue une obligation de pratiquer des activités d'audit interne au sein de chaque Service. Cela suppose que chaque Service fasse appel à des professionnels pour procéder à une évaluation périodique, indépendante et méthodique de son système de contrôle interne, mais cela ne veut pas forcément dire que ces professionnels sont présents à demeure dans l'entité. Il s'agit d'un choix de gestion, à opérer Service par Service. Cette approche étant transposable à n'importe quelle entité, le champ d'application du présent arrêté englobe la quasi totalité des Services relevant directement de la responsabilité des membres du Gouvernement et dont Vous, Sire, êtes habilité par la Constitution ou par une loi spécifique à régler l'organisation et le fonctionnement. Son extension au Bureau Fédéral du Plan requiert encore l'avis du Conseil central de l'Economie.

Le présent arrêté donne ainsi un nouveau départ au développement des activités d'audit interne et confirme ainsi la volonté du Gouvernement d'obtenir des progrès dans le développement du contrôle interne dans l'Administration fédérale.

Le présent arrêté fixe donc le cadre dans lequel des fonctions exercées à l'intérieur ou pour le compte de ces Services doivent s'inscrire, et définit les principes auxquels elles doivent répondre pour pouvoir être prises en compte en qualité d'activités d'audit interne.

Ces dispositions portent à la fois sur la qualité des personnes qui sont chargées de ces activités, et sur leurs conditions de réalisation.

Sa conception a donc été guidée par les principes suivants :

- veiller à ce que les personnes impliquées dans l'audit interne aient les moyens de travailler, tant en termes de logistique qu'en termes d'accès à l'information,

- imposer un suivi et instituer une obligation de prise en considération des recommandations formulées par les auditeurs internes,

- mettre en oeuvre l'optique de « single audit » adoptée par le Gouvernement au-travers de la Note « pour une maîtrise globale des risques dans les SPF et SPP » qui a été présentée par la Ministre du Budget et approuvée le 30 juin 2006,

- unifier les règles qui président à la sélection des responsables d'activités d'audit interne et à l'exercice de leurs fonctions,

- susciter un climat de coopération entre les auditeurs internes et les membres du management, et limiter les sources de conflits,

- créer les conditions pour que cette réforme puisse au maximum se faire en optimisant et redéployant les ressources existantes, notamment les ressources humaines,

- apporter des garanties à l'ensemble des parties prenantes, et notamment aux organes de contrôle externe et aux citoyens, par la transparence, la clarté et la précision des règles.

Dans cette perspective, le présent arrêté détermine ce qui peut être valablement qualifié d'activités d'audit interne et contribuer à la construction et au renforcement de la chaîne de contrôle.

Il est indissociable de l'arrêté royal du 17 août 2007 portant création du Comité d'audit de l'Administration fédérale.

La...

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