9 FEVRIER 2022. - Arrêté royal modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, concernant la redevance
RAPPORT AU ROI
Sire,
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COMMENTAIRE GENERAL
La loi-programme du 19 décembre 2014 a inséré dans la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (ci-après : la loi du 15 décembre 1980) un article 1er/1 qui prévoit, pour certaines demandes d'autorisation ou d'admission au séjour, le paiement d'une redevance qui doit couvrir les frais administratifs résultant du traitement de ces demandes. Cette disposition a fait l'objet d'un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle, laquelle a toutefois rejeté le recours dans son arrêt n° 18/2018 du 22 février 2018, mais a annulé cette disposition dans la mesure où elle ne prévoyait pas d'exonération pour les demandes de permis de séjour introduites par des apatrides reconnus dont il est établi qu'ils ont perdu leur nationalité contre leur gré et qui démontrent qu'ils ne peuvent obtenir aucun titre de séjour légal et durable dans un autre Etat avec lequel ils auraient des liens.
Le Roi a déjà fixé le montant de la redevance et son mode de perception, et ce pour une première fois par l'arrêté royal du 16 février 2015 modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, qui a inséré dans le Titre Ibis de l'arrêté royal précité un chapitre I intitulé « Redevance couvrant les frais administratifs ». Ce chapitre a ensuite été modifié par sept arrêtés royaux différents. Par les arrêts n° 245.404 et 245.403 du 11 septembre 2019, le Conseil d'Etat a annulé, respectivement, l'arrêté royal du 16 février 2015 modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et l'arrêté royal du 14 février 2017 modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. Depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 8 juin 2016 modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers dispensant les étudiants et les chercheurs boursiers de la redevance, le montant de la redevance est fixé par l'article 1er/1/1, § 1er, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (ci-après : l'arrêté royal du 8 octobre 1981) et non plus par l'arrêté royal du 16 février 2015 qui a été annulé. L'arrêté royal du 14 février 2017, qui a été annulé, concernait uniquement l'augmentation du montant de la redevance pour certaines demandes. En outre, à l'article 1er/1/1, § 1er, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981, le 2° a été remplacé par l'arrêté royal du 12 novembre 2018 modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à séjourner et à travailler sur le territoire du Royaume.
Par souci de clarté, il a été décidé de fixer à nouveau le montant de la redevance et les modalités de sa perception, et ce conformément à l'habilitation confiée par le pouvoir législatif à Votre Majesté. Une telle redevance implique un rapport raisonnable de proportionnalité entre le coût du service fourni et le montant demandé pour couvrir le traitement de certaines demandes.
La mesure de la charge administrative visant à déterminer les montants présents de la redevance a été réalisée en novembre 2019 par KPMG Advisory CVBA (ci-après : le bureau de mesure) et diffère de manière substantielle des mesures précédentes. La différence s'explique principalement par le fait que la mesure actuelle de la charge administrative ne tenait compte que des demandes d'autorisation ou d'admission au séjour, pour lesquelles l'article 1er/1 de la loi du 15 décembre 1980 prévoyait le paiement d'une redevance destinée à couvrir les frais administratifs résultant du traitement de ces demandes. Par ailleurs, seuls les frais administratifs liés à la réception, au traitement et à la réponse aux demandes susmentionnées ont été pris en considération. De plus, la mesure des charges était basée sur des chiffres portant sur plusieurs années et non plus sur une seule, de façon à obtenir une vue d'ensemble plus précise et plus représentative. Enfin, la mesure actuelle des charges repose sur des chiffres réels et non sur des estimations faites par le bureau de mesure.
Afin de déterminer la charge administrative, le bureau de mesure a eu recours au modèle des coûts standard (ci-après : MCS), qui utilise la réglementation comme source de la charge administrative et des frais de gestion. Les obligations d'information découlent de la réglementation. Il s'agit de toutes les obligations de collecter et de traiter des informations afin de les transférer aux autorités publiques ou à un tiers (ou de les tenir à leur disposition).
Pour se conformer à des obligations d'information spécifiques, le citoyen (ou l'entreprise) devra effectuer certains actes administratifs. Afin de s'assurer de la bonne exécution de ces obligations d'information, les autorités publiques devront à leur tour réaliser certaines démarches administratives. Ce sont les coûts associés à ces obligations d'information et à ces actes administratifs (exprimés en termes de charges administratives pour les citoyens et de frais de gestion pour les autorités publiques) qui sont mesurés par le biais du MCS, accepté dans le monde entier.
Pour pouvoir calculer les charges administratives, il a fallu répertorier les différentes étapes du processus des demandes assorties d'une redevance, en les exprimant en obligations d'information et en actes administratifs. Le MCS se compose de cinq éléments distincts :
1) le paramètre temps `T' d'un acte administratif correspond au temps dont a besoin un acteur pour accomplir l'acte administratif. Cela suppose une pratique normale de mise en oeuvre ;
2) en outre, une distinction est faite entre plusieurs tarifs horaires `P' possibles. Ce tarif horaire est celui du collaborateur de l'Office des étrangers (ci-après : l'OE), qui est chargé du traitement des obligations d'information. Une distinction est faite également entre les différents niveaux de fonction. Ainsi, certains contrôles seront effectués par un dirigeant de l'OE, tandis que d'autres tâches seront confiées au personnel exécutant. Il est donc important d'utiliser le tarif horaire effectif des différents niveaux de fonction - chargés de l'exécution de certains actes administratifs - afin d'avoir une idée précise du coût réel du traitement de la demande ;
3) les débours (out of pocket expenses) sont des dépenses directes effectuées par le demandeur ou les autorités afin de se conformer aux obligations administratives (obligations d'information) ou d'en assurer le suivi. Il s'agit, par exemple, de `l'envoi d'une lettre recommandée', du `coût au kilomètre d'un déplacement jusqu'à la maison communale ou à la poste', etc. ;
4) le paramètre quantitatif `Q' est déterminé par le nombre d'acteurs (en l'espèce, les demandeurs) qui doivent respecter l'obligation d'information ou qui en font usage. Pour calculer les charges administratives, il est donc important de savoir à qui (c'est-à-dire à quel groupe cible) s'applique l'obligation d'information et quelle est la taille de ce groupe ;
5) la fréquence `F' correspond au nombre de fois par an où les acteurs doivent effectuer l'acte administratif.
Ainsi, on utilise la formule suivante pour calculer les charges administratives : charges administratives (CA) = ((Ttemps X Ptarif horaire) + Pout of pocket) x (Qnombre x Ffréquence).
L'approche adoptée par le bureau de mesure a consisté à recenser les obligations d'information et les actes administratifs pour chaque processus sur base de la documentation des processus élaborée par l'OE. Cette documentation contenait également les délais impartis pour chaque acte administratif ; ces délais ont été calculés et communiqués par les collaborateurs de l'OE. Pour tenir compte des différences dans la complexité des dossiers, les délais ont été fixés pour les dossiers de complexité minimale, moyenne et maximale.
Ensuite, le bureau de mesure a organisé un atelier avec les collaborateurs de l'OE, dans le but :
- de valider les processus répertoriés ;
- d'obtenir les derniers paramètres manquants pour la mesure, tels que :
o le nombre de dossiers traités pendant trois ans, au lieu d'un an ;
o les tarifs horaires des différents niveaux de fonction pour les collaborateurs d'ancienneté moyenne ;
o une répartition relative (%) pour les trois niveaux de complexité, et
o un aperçu des frais fixes à inclure.
Toutes les données fournies ont ensuite été traitées par le bureau de mesure dans les MCS. Enfin, les résultats et les conclusions de la mesure ont été consignés dans un rapport final. C'est sur la base de ce rapport que les montants actuels ont été fixés.
Nous allons également présenter les principaux choix et hypothèses retenus pour la mesure des différents processus :
- les collaborateurs de l'OE - chargés au quotidien des différents processus - ont dressé la liste des délais nécessaires à l'exécution de certaines étapes par le biais d'un système d'auto-évaluation ;
- pour avoir une vue d'ensemble plus représentative, un nombre moyen a été calculé pour une année d'activité dans le cadre de la mesure actuelle des charges administratives, à partir des chiffres des années 2016, 2017 et 2018, afin de limiter la dépendance vis-à-vis de facteurs externes pouvant entraîner des fluctuations ;
- pour certains processus, les chiffres de sortie sont inférieurs aux chiffres d'entrée, étant donné que toutes les demandes ne peuvent pas être traitées (dans le délai légal), des demandes sont introduit en doublement ou plusieurs demandes sont jointes en une décision. Pour effectuer cette mesure, le bureau s'est basé sur les chiffres de sortie, car ces chiffres proposent...
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