Arret nº 82/2017 de Cour Constitutionnelle, 22 juin 2017

Date de Résolution:22 juin 2017
Source:Cour Constitutionnelle
SOMMAIRE

Loi du 28 juin 2015 modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l'énergie nucléaire à des fins de production industrielle d'électricité afin de garantir la sécurité d'approvisionnement sur le plan énergétique

 
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En cause : le recours en annulation de la loi du 28 juin 2015 « modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité afin de garantir la sécurité d’approvisionnement sur le plan énergétique », introduit par l’ASBL « Inter-Environnement Wallonie » et l’ASBL « Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ».

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents J. Spreutels et E. De Groot, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels,

après en avoir délibéré, rend l’arrêt suivant :

  1. Objet du recours et procédure

Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 5 janvier 2016 et parvenue au greffe le 6 janvier 2016, un recours en annulation de la loi du 28 juin 2015 « modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité afin de garantir la sécurité d’approvisionnement sur le plan énergétique » (publiée au Moniteur belge du 6 juillet 2015, deuxième édition) a été introduit par l’ASBL « Inter-Environnement Wallonie » et l’ASBL « Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen », assistées et représentées par Me J. Sambon, avocat au barreau de Bruxelles.

Des mémoires et mémoires en réplique ont été introduits par :

- le Conseil des ministres, assisté et représenté par Me G. Block, Me K. Wauters et Me C. Cheneviere, avocats au barreau de Bruxelles;

- la SA « Electrabel », assistée et représentée par Me T. Vandenput et Me F. Tulkens, avocats au barreau de Bruxelles.

Les parties requérantes ont introduit un mémoire en réponse.

Par ordonnance du 22 février 2017, la Cour, après avoir entendu les juges-rapporteurs T. Giet et R. Leysen, a décidé que l’affaire était en état, qu’aucune audience ne serait tenue, à moins qu’une partie n’ait demandé, dans le délai de sept jours suivant la réception de la notification de cette ordonnance, à être entendue, et qu’en l’absence d’une telle demande, les débats seraient clos le 8 mars 2017 et l’affaire mise en délibéré.

A la suite de la demande de plusieurs parties à être entendues, la Cour, par ordonnance du 8 mars 2017, a fixé l’audience au 29 mars 2017.

A l’audience publique du 29 mars 2017 :

- ont comparu :

. Me J. Sambon, pour les parties requérantes;

. Me F. Tulkens et Me T. Vandenput, pour la SA « Electrabel »;

. Me G. Block et Me K. Wauters, pour le Conseil des ministres;

- les juges-rapporteurs T. Giet et R. Leysen ont fait rapport;

- les avocats précités ont été entendus;

- l’affaire a été mise en délibéré.

Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle relatives à la procédure et à l’emploi des langues ont été appliquées. II. En droit

-A-

Quant à la recevabilité

A.1. Les parties requérantes justifient leur intérêt à agir en leur qualité d’associations dont l’objet social est la protection de l’environnement et du cadre de vie.

A.2. La SA « Electrabel » a introduit un mémoire en intervention en sa qualité de propriétaire des centrales nucléaires de Doel 1 et Doel 2, et d’exploitante de ces centrales en vertu d’un arrêté royal du 25 janvier 1974 et d’un permis d’environnement délivré par la Région flamande. Elle justifie son intérêt à intervenir par le fait que, si la loi attaquée devait être annulée, les centrales de Doel 1 et Doel 2 devraient être immédiatement désactivées, ce qui créerait un préjudice important non seulement pour la population belge, mais aussi pour la partie intervenante et les membres de son personnel.

A.3. Dans son mémoire en réplique, le Conseil des ministres soulève l’incompétence de la Cour. Il constate en effet que le recours n’est pas dirigé contre le contenu de la loi, mais contre le fait que la loi attaquée n’aurait pas été précédée de certaines formalités procédurales, à savoir une étude d’incidences et une consultation du public. Or, selon la jurisprudence constante de la Cour, établie entre autres dans les arrêts nos 50/2003 et 144/2012, la Cour n’est pas compétente pour se prononcer sur le processus d’adoption de la loi, notamment la question de savoir si une norme législative a été précédée d’études ou de consultations.

Quant au fond

A.4. Les parties requérantes rappellent que la loi du 31 janvier 2003 visait à organiser la sortie progressive de l’énergie nucléaire en prévoyant que les centrales seraient désactivées dès qu’elles auraient atteint l’âge de quarante ans, et qu’à ce moment, toutes les autorisations individuelles d’exploitation et de production industrielle d’électricité à partir de la fission de combustibles nucléaires deviendraient caduques. La loi du 18 décembre 2013 a, pour des raisons de sécurité d’approvisionnement, modifié la loi du 31 janvier 2003 en portant au 1er octobre 2025 la date, initialement fixée au 1er octobre 2015, de désactivation de la centrale nucléaire de Tihange 1. Quant à la loi du 28 juin 2015, attaquée dans le présent recours, elle modifie la loi du 31 janvier 2003 en portant respectivement au 15 février 2025 et au 1er décembre 2025 les dates, initialement fixées respectivement au 15 février 2015 et au 1er décembre 2015, de désactivation des centrales nucléaires de Doel 1 et Doel 2.

Les parties requérantes attaquent la loi du 28 juin 2015, en ce qu’elle prolonge de dix ans l’exploitation et l’activité des réacteurs nucléaires de Doel 1 et Doel 2 sans aucune procédure d’évaluation de l’impact sur l’environnement permettant la participation du public.

A.5.1. Le Conseil des ministres constate tout d’abord que la loi attaquée est la reproduction, pour Doel 1 et Doel 2, de la loi du 18 décembre 2013 relative à Tihange 1. Or, avant 2015, personne - Parlement fédéral, Conseil d’Etat ou Commission européenne - n’avait soutenu que le report de la désactivation d’une centrale nucléaire pourrait méconnaître les obligations environnementales contenues dans les conventions et directives invoquées par les parties requérantes. La section de législation du Conseil d’Etat n’a d’ailleurs fait aucune observation quant à l’absence d’étude d’incidences précédant la loi attaquée.

La loi attaquée ne modifie en effet pas le terme fixe et définitif de 2025 pour la sortie du nucléaire, prévue par la loi du 31 janvier 2003 qui organise un scénario de sortie progressive du nucléaire, d’une part, en fixant de manière définitive cette sortie à fin 2025, d’autre part, en prévoyant un calendrier des désactivations des centrales nucléaires, qui pouvait toutefois, dès l’origine, être aménagé en cas de risque de pénurie d’électricité (black-out). L’article 9 de la loi du 31 janvier 2003 prévoyait ainsi la possibilité de modifier le calendrier des désactivations afin de garantir la sécurité de l’approvisionnement électrique du pays, qui relève du principe à valeur constitutionnelle de continuité du service public. A.5.2. Le Conseil des ministres insiste sur la différence entre, d’une part, la désactivation des centrales nucléaires, qui relève de la politique publique économique, sans entraîner aucune modification physique ou un démantèlement de la centrale, et, d’autre part, les autorisations d’exploitation d’électricité détenues par les exploitants des centrales nucléaires.

La loi attaquée ne concerne que la désactivation des centrales nucléaires, soit le simple fait de rendre inactive la production d’électricité à des fins industrielles, sans imposer la réalisation de travaux sur la centrale.

Les autorisations d’exploitation sont quant à elles visées par d’autres dispositions. Tout d’abord, l’arrêté royal du 25 janvier 1974 qui octroie, pour une durée indéterminée, une autorisation d’exploitation des centrales de Doel 1 et Doel 2, est toujours en vigueur. Par ailleurs, conformément à l’article 4 de la loi du 29 avril 1999 relative à l’organisation du marché de l’électricité, les arrêtés du 1er mars 2004 et du 18 février 2008 accordent, respectivement pour Doel 1 et Doel 2, une autorisation de production d’électricité, à la suite de l’augmentation de leur puissance - toutes les centrales ayant d’ailleurs reçu une autorisation de production à la suite d’une augmentation de leur puissance. Et l’article 3 de la loi du 18 décembre 2013 indique expressément que les autorisations d’exploitation ne prennent pas fin à la date de désactivation. Enfin, le site de Doel dispose d’un permis d’environnement de la Région flamande valable jusqu’en 2031, que l’Etat fédéral doit prendre en compte conformément au principe de loyauté fédérale.

A.5.3. Le Conseil des ministres constate quâen lâabsence dâinvestissement dans des modes de production dâélectricité alternatifs, en raison notamment de lâincertitude sur la désactivation effective des centrales nucléaires en 2015, les risques de black-out ont été objectivés par plusieurs études en 2011 - effectuées par la direction générale de lâEnergie du SPF Economie, le groupe GEMIX (« Groupe dâexperts chargé dâétudier le mix énergétique idéal de la Belgique à moyen et long terme »), la CREG (Commission de Régulation de lâElectricité et du Gaz) et le Bureau fédéral du Plan â , qui nâont même pas pris en compte la mise hors service temporaire des centrales de Doel 3 et Tihange 2, qui nâa fait quâaccentuer les risques de pénurie. Le Bureau fédéral du Plan a dâailleurs estimé quâun black-out à un moment où toutes les entreprises sont en...

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