24 AVRIL 2021. - Arrêté ministériel modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19. - Addendum
Au Moniteur belge n° 116 du dimanche 25 avril 2021, page 37775, il y a lieu d'ajouté l'avis officiel du Conseil d'État.
CONSEIL D'ETAT
section de législation
Avis 69.253/AG du 23 avril 2021 sur un projet d'arrêté ministériel `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19'
Le 16 avril 2021, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par la Ministre de l'Intérieur, des Réformes institutionnelles et du Renouveau démocratique à communiquer un avis, dans un délai de cinq jours ouvrables prorogé à huit jours ouvrables (*), sur un projet d'arrêté ministériel `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19'.
Le projet a été examiné par l'assemblée générale le 22 avril 2021. L'assemblée générale était composée de Jacques JAUMOTTE, président du Conseil d'Etat, Marnix VAN DAMME, Pierre VANDERNOOT, Martine BAGUET et Wilfried VAN VAERENBERGH, présidents de chambre, Chantal BAMPS, Jeroen VAN NIEUWENHOVE, Luc CAMBIER, Bert THYS, Bernard BLERO, Wouter PAS, Koen MUYLLE, Patrick RONVAUX et Christine HOREVOETS, conseillers d'Etat, Jan VELAERS, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Christian BEHRENDT et Johan PUT, assesseurs, et Gregory DELANNAY, greffier en chef.
Le rapport a été présenté par Xavier DELGRANGE, premier auditeur chef de section, Jonas RIEMSLAGH, auditeur, Cedric JENART et Anne Stéphanie RENSON, auditeurs adjoints.
La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Jacques JAUMOTTE, président du Conseil d'Etat.
L'avis, dont le texte suit, a été donné le 23 avril 2021.
Conformément à l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section de législation a dû se limiter à l'examen de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique ainsi que de l'accomplissement des formalités prescrites.
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PORTEE DU PROJET
1.1. Le projet d'arrêté ministériel soumis pour avis a pour objet de modifier l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19'.
Le projet poursuit un double objectif.
D'une part, il modifie certaines mesures inscrites dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020. Il s'agit essentiellement d'assouplissements de mesures existantes.
D'autre part, il prolonge le champ d'application temporel de l'arrêté ainsi modifié (article 28) jusqu'au 31 mai 2021 (article 7 du projet).
1.2. Les modifications apportées aux mesures dites corona peuvent être résumées comme suit.
La règle inscrite à l'article 5, alinéa 2, 14°, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 selon laquelle il faut en principe effectuer les courses seul est remplacée par la règle selon laquelle un consommateur peut en principe être accompagné d'une personne du même ménage (article 1er du projet).
L'interdiction d'exercer les métiers dits de contact (article 8, § 4, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est, certes moyennant le respect de certaines conditions, abrogée en ce qui concerne « les instituts de beauté, les bancs solaires non automatisés, les centres de bronzage non automatisés, les instituts de pédicure non médicale, les salons de manucure, les salons de massage, les salons de coiffure, les barbiers et les salons de tatouage et de piercing » et une exception pour les prestations pour les soins des cheveux est ajoutée à l'interdiction concernant les prestations de service à domicile (article 2 du projet).
Le régime d'offre de biens aux consommateurs par un système de commande et de collecte, de livraison, ou par un système de rendez-vous, prévu à l'article 8bis de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, est abrogé (article 3 du projet).
Le seuil de la limitation générale des rassemblements (article 15 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est porté de quatre à dix personnes, les enfants jusqu'à l'âge de 12 ans accomplis n'étant pas compris (article 4 du projet).
Il peut être dérogé aux règles prévues dans l'arrêté à modifier dans le cadre des « expériences et projets pilotes ». Ce régime s'applique aux « expériences et projets pilotes sélectionnés par les ministres compétents, en concertation avec les autorités locales, le ministre fédéral de l'Intérieur et le ministre fédéral de la Santé publique, qui sont organisés sur la base du protocole qui sera déterminé par les ministres compétents et le ministre fédéral de la Santé publique portant un cadre, un calendrier et un plan par étapes pour l'organisation des expériences et projets pilotes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, conformément à la décision du Comité de concertation à cet égard » (article 8 du projet - nouvel alinéa 2 de l'article 29 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020).
En outre, le projet apporte quelques modifications ayant un caractère plutôt technique. L'application temporaire de la `règle de la fenêtre' dans les trains avec une destination touristique (article 19bis de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est abrogée et le régime de surveillance par les agents de la Direction générale Inspection économique du Service public fédéral Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie (article 27, § 4, alinéas 1er et 2, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est étendu par une référence à l'article 5 de l'arrêté à modifier (article 6 du projet).
1.3. L'arrêté envisagé entre en vigueur le 26 avril 2021 (article 9 du projet).
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RECEVABILITE
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Conformément à l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la demande d'avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent.
Selon le demandeur de l'avis, l'urgence de la demande d'avis est motivée par « de noodzakelijkheid om maatregelen te overwegen die gegrond zijn op epidemiologische resultaten die van dag op dag evolueren en waarvan de laatste de maatregelen hebben gerechtvaardigd, dat het zodoende dringend is om bepaalde maatregelen aan te passen, te nemen en te verlengen, zodat die op 26 april 2021 in werking kunnen treden. De maatregelen werden beslist tijdens het Overlegcomité dat is bijeengekomen op 14 april 2021 en werden goedgekeurd op de Ministerraad van 15 april 2021 ».
Cette motivation peut être admise.
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OBSERVATION PRELIMINAIRE
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Le présent avis est donné par l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'Etat dans un délai de cinq jours ouvrables, porté à huit jours ouvrables en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Le délai ainsi imparti vient à expiration le mercredi 28 avril 2021.
Toutefois, étant donné que l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19' est d'application jusqu'au 25 avril 2021 inclus (article 28 de l'arrêté) et que ce projet modificatif à l'examen doit entrer en vigueur le lundi 26 avril 2021, l'assemblée générale a estimé opportun de donner le présent avis sans attendre le dernier jour du délai imparti, et même au contraire de donner l'avis dans le délai initial de cinq jours ouvrables.
Dans ces circonstances, l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'Etat tient à attirer l'attention sur ce que, dans le délai de cinq jours ouvrables mis pour instruire la demande d'avis et donner son avis, l'examen auquel elle a ainsi procédé est resté strictement limité aux dispositions modificatives qui lui ont été soumises, de même qu'à la période d'application envisagée de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, dans la mesure où cette période se rapporte aux modifications ainsi apportées audit arrêté ministériel, et donc pas sur l'intégralité de l'arrêté, tel qu'il est prolongé par l'article 7 du projet.
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OBSERVATIONS GENERALES
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FONDEMENT JURIDIQUE
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Selon le préambule du projet, le fondement juridique est recherché dans :
- l'article 4 de la loi du 31 décembre 1963 `sur la protection civile' ;
- les articles 11 et 42 de la loi du 5 août 1992 `sur la fonction de police' ;
- les articles 181, 182 et 187 de la loi du 15 mai 2007 `relative à la sécurité civile'.
Il s'agit des mêmes fondements légaux que ceux qui ont déjà été invoqués dans le préambule de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 proprement dit, de même que dans les divers arrêtés ministériels modificatifs de cet arrêté (1).
Le premier alinéa du préambule fait également référence à l'article 23 de la Constitution. Bien que cette disposition, qui comporte notamment une obligation positive en matière de protection de la santé imposée aux autorités publiques (2), fasse partie du contexte juridique dans lequel le projet d'arrêté à l'examen est élaboré, elle ne procure pas en tant que telle un fondement juridique permettant au ministre de prendre un tel arrêté (3).
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Il a été demandé au délégué du ministre de préciser quelles dispositions invoquées procurent concrètement un fondement juridique aux différents éléments du projet. Un tel aperçu n'a pas été donné. Il résulte au contraire de la réponse du délégué que les dispositions législatives précitées procurent conjointement un fondement juridique à l'ensemble des mesures.
A titre exhaustif, il peut encore être observé qu'à la différence de l'avis 68.936/AG sur un avant-projet de `loi pandémie', il n'y a en principe pas lieu d'examiner dans le dossier à l'examen dans quelle mesure le législateur peut octroyer des délégations au ministre. Certes, des questions préjudicielles ont été posées à ce sujet à la Cour constitutionnelle (4). Aussi longtemps que celle-ci ne se sera pas prononcée à ce propos et, le cas échéant, n'aura pas constaté une inconstitutionnalité, les dispositions législatives concernées demeurent en vigueur. L'examen d'un projet d'arrêté se base en principe sur les dispositions que le législateur a élaborées, même si celles-ci doivent évidemment encore être...
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